Нормативно-правовая основа жилищной политики в России

Берсенев А.Г.

Право на жилище закреплено в Конституции Российской Федерации в статье 72. Жилищное законодательство в России принимается на федеральном и региональном уровнях власти. Самый первый закон, который назывался «Об основах государственной федеральной жилищной политики» [1] был принят за год до Конституции – в 1992 году. Именно с него было положено начало жилищной реформе, направленной на изменение модели государственной жилищной политики с патерналистской на либеральную. В 1993 году для реализации комплекса мероприятий в жилищной сфере была принята первая целевая программа «Жилище» [2]. Оба документа впоследствии утратили силу и в настоящий момент не действуют.

Во второй половине 90-х гг в связи с проблемами экономического характера, в особенности после дефолта 1998 года финансирование программы было существенно сокращено.

Следующий этап развития государственной жилищной политики в России приходится на начало 2000-х гг. В частности, в 2001 году была принята Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 годы [3]. В рамках ее реализации также был принят целый комплекс законов, регулирующих отдельные аспекты жилищной политики (долевое участие в строительстве, защита прав потребителей при осуществлении инвестиций в строительство жилья, деятельность жилищных накопительных кооперативов и др.) [см., например, 4, ст. 40; 5, ст. 41] и направленных на увеличение объемов жилищного строительства с одной стороны и стимулирование спроса на жилье со стороны населения – с другой стороны.

В середине 2000 гг. производилась кодификация и упорядочивание законодательства в сфере строительства жилья, в результате которой появились Жилищный кодекс Российской Федерации [6] и Градостроительный кодекс Российской Федерации [7]. Помимо кодексов в декабре 2007 года было принято свыше 20 нормативно-правовых актов, образовавших базис  рынка жилья в России. В 2005 году были разработаны и начали реализовываться приоритетные инвестиционные проекты. Одним из четырех ПНП стал проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России».

В Жилищном кодексе Российской Федерации получило закрепление право частной собственности на жилье, были зафиксированы гарантии обеспечения жильем малоимущих слоев населения (например, через инструмент социального найма, строительство маневренного фонда и другие). Также в указанном документе получили закрепление основные понятия в сфере государственной жилищной политики. В частности, право на ее осуществление было закреплено за органами государственной и муниципальной власти.

Регулирование строительства осуществляется на основе Градостроительного кодекса Российской Федерации. Кодексом предусмотрена недопустимость создания административных барьеров в строительной отрасли, необходимость установления прозрачных процедур землепользования и застройки. Вторым важным документом, регулирующим строительную деятельность, является принятый в середине 2008 года Федеральный закон «О содействии развитию жилищного строительства» [8]. Впоследствии в рамках реализации Закона был создан Федеральный Фонд содействия развитию жилищного строительства. Фонд уполномочен регулировать вопросы по проведению аукционов земельных участков под строительство жилья, по поддержке предприятий – производителей строительных материалов, отвечает за обеспечение инфраструктурой промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов. Правительство Российской Федерации передало Фонду земельные участки, находящиеся в федеральной собственности и предназначенные для строительства в качестве имущественного взноса Российской Федерации. Фонд также отвечает за инфраструктурное обустройство участков, проведение конкурсов по разработке архитектурных планов зданий, занимается маркетинговыми исследованиями строительства, мониторингом застройки.

Жилищная политика и регулирование строительства тесно связаны с государственной инвестиционной политикой. Нормативно-правовую основу в данной сфере образует целый ряд правовых актов, ключевым из которых является Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» [9].

Важным направлением государственной жилищной политики является поддержка и стимулирование спроса на жилье со стороны граждан. В конце девяностых годов этому вопросу уделялось немало внимания, в 1998 году был принят Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» [10]. Спустя почти 10 лет была разработана и утверждена Стратегия развития ипотечного жилищного кредитования в России на период до 2030 года. В указанном документе в преамбуле сформулированы проблемы, сдерживающие развитие ипотеки в России, прописаны цели и ключевые  задачи, а также ожидаемые результаты реализации Стратегии. В соответствии с указанным документом, главной целью развития ипотечного жилищного кредитования в России является  повышение доступности жилья – в результате реализации Стратегии в 2030 году не менее 60% семей будут способны приобрести или построить жилье с помощью ипотечного жилищного кредитования.

Определенным нововведением на современном этапе стало введение в жилищно-строительной сфере с 2009 года механизма саморегулирования через передачу функций лицензирования строительной деятельности, части разрешительных и контрольно-надзорных полномочий некоммерческим саморегулируемым организациям. Данные нововведения потребовали внесение изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации. Саморегулирующие организации (группа экономических агентов) разрабатываются и устанавливаются правила ведения хозяйственной деятельности в строительной сфере и проводится контроль выполнения правил.

В тот же период времени (в 2007 году) был разработан проект Долгосрочной стратегии массового строительства жилья на период до 2025 года. Впоследствии была также принята на национальном уровне Концепция социальной жилищной политики и социального жилья в Российской Федерации. В разработке Концепции принимали участие Ассоциация строителей России, Институт развития регионов, некоммерческое партнерство «Свой дом», Национальная ассоциация участников ипотечного рынка, Русская ипотечная акцептная компания.

В 2008 году была разработана и принята Доктрина жизнеобустройства среднего класса России. Работы по разработке проводил Экспертный совет при Совете при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике. В Доктрине установлено видение, каким должно быть современное жилье, его основные признаки и границы. В документе обозначены идеологические и политические, социальные и экономические, технологические и производственные приоритеты строительства жилья, при этом особый акцент сделан на необходимости строительства жилья экономического класса.

В рамках реализации государственной жилищной политики была также утверждена Стратегия развития промышленности строительных материалов и индустриального домостроения на период до 2020 года [11]. Документ был утвержден приказом Министерства регионального развития РФ в 2011 году. В Стратегии развития промышленности строительных материалом определены факторы развития отрасли строительных материалов, обозначена необходимость реализации проектов по модернизации существующих и созданию новых предприятий, производящих строительные материалы. Предлагается создавать инновационные кластеры строительной отрасли в динамично развивающихся регионах Сибирского, Дальневосточного и Северо-Кавказского федеральных округов.

Основным стратегическим документом, определяющим приоритеты социально-экономического развития России, является Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [12]. В ней говорится о том, что обеспечение доступности жилья для всех категорий граждан, а также соответствия объема комфортного жилищного фонда потребностям населения является одной из приоритетных задач государственной значимости. При этом обращает на себя внимание справедливая дифференциация предполагаемых мер государственной поддержки по отношению к различным категориям населения:

  • для малоимущих и других категорий населения, нуждающихся в поддержке за счет общественных фондов потребления, - создание социальной системы обеспечения жильем как на основе использования муниципального жилищного фонда, так и с использованием других инструментов, включая государственные жилищные сертификаты;
  • для граждан с умеренными доходами – создание системы мер государственной поддержки и развития кооперации, что дает возможность таким гражданам обеспечивать себя жильем в соответствии с  социальными стандартами в основном рыночными методами;
  • для граждан с доходами выше средних – поддержка развития и стабильного функционирования рынка жилья, позволяющего удовлетворять их платежеспособный спрос на жилье.

Основным документом, определяющим цели, задачи и основные направления жилищной политики в России на современном этапе является Федеральная целевая программа "Жилище" на 2011 - 2015 годы [13]. Программа включает в себя такие подпрограммы, как «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры», «Обеспечение жильем молодых семей», «Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации» и «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством».

Главная цель Федеральной целевой программы «Жилище» сформулирована во вводной части к документу – формирование  рынка доступного жилья экономкласса, отвечающего требованиям энергоэффективности и экологичности. В программе также обозначена еще одна цель - выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством.

Цели целевой программы детализированы через задачи, среди которых - создание условий для развития массового строительства жилья экономкласса, увеличение объемов строительства и жилья и за счет этого - повышение уровня обеспеченности населения жильем, развитие финансово-кредитных институтов ипотечного кредитования, повышение доступности жилья, создание и поддержание платежеспособного спроса на жилье со стороны населения, выполнение и повышение стандартов  обеспечения граждан жилыми помещениями.

Первое приоритетное направление планируется развивать за счет государственного содействия развитию ипотечного кредитования, создание системы рефинансирования ранее выданных жилищных ипотечных кредитов, развитие рынка ипотечных ценных бумаг. Все мероприятия должны быть в первую очередь направлены на снижение ставки по ипотечным кредитам и увеличения объемов ипотечного кредитования (ожидаемые результаты реализации данного приоритетного направления).

Подпрограмма «Обеспечение жильем молодых семей» предусматривает оказание государственной поддержки молодым семьям либо в приобретении готового жилья, либо в строительстве индивидуального жилья с использованием как собственных средств, так и ипотечных жилищных кредитов.

Для реализации подпрограммы «Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации» будет продолжена деятельность по снижению административных барьеров, усовершенствованию процедур предоставления земельных участков для строительства жилья, оказание помощи в реализации крупных инвестиционных проектов, предоставление государственных гарантий по кредитам на обеспечение земельных участков инженерной инфраструктурой и субсидирование процентной ставки по таким кредитам. Кроме того, на уровне муниципалитетов планируется предоставление права залога муниципальных и неразграниченных земель для получения инвестиционных кредитов на строительство инженерной инфраструктуры.

В рамках четвертого приоритета государство интенсифицирует выполнение своих обязательств перед ветеранами и инвалидами, муниципалитеты увеличивают объемы предоставляемого социального жилья. Военнослужащим и некоторым другим категориям граждан должны предоставляться субсидии на приобретение жилья посредством реализации программы государственных жилищных сертификатов.

Ожидается, что в результате реализации ФЦП «Жилище» годовой объем ввода жилья в 2015 году составит 90 млн. кв. метров общей площади жилья; количество семей, относящихся к категориям, установленным федеральным законодательством, улучшивших жилищные условия в 2011-2015 годах составит 83,54 тыс. семей; количество молодых семей, улучшивших жилищные условия (в том числе с использованием ипотечных кредитов и займов) при оказании содействия за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в 2011 – 2015 годах составит 172 тыс. семей.

Таким образом, за почти 20-ти летний период была сформирована эффективная нормативно-правовая база осуществления государственной жилищной политики, регулирования сферы строительства жилья и объектов инфраструктуры. В различных правовых документах получили закрепление цели, задачи и основные направления государственной жилищной политики. Получило юридическое закрепление существовавшее на практике разнообразие инструментов государственной жилищной политики в рамках смешанной модели и предполагающие наряду с вмешательством государства в отдельные вопросы развитие частной инициативы и предпринимательства.

Литература

  1. Об основах федеральной жилищной политики: Закон РФ от 24.12.1992 № 4218-1 (ред. от 22.08.2004). Документ утратил силу // Российская газета. №15. 23.01.1993.
  2. О государственной целевой программе «Жилище» [Электронный ресурс]: Постановление Правительства РФ от 20.06.1993 № 595 (ред. от 26.07.2004).  Документ утратил силу. В данном виде документ не был опубликован. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
  3. Об утверждении федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг.: Постановление Правительства РФ от 17.09.2001 г. № 675 // Собрание законодательства РФ. 2001. № 39. ст. 3770.
  4. Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30.12.2004 №214-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005, №1 (часть 1), ст. 40.
  5. О жилищных накопительных кооперативах: Федеральный закон от 30.12.2004 № 215-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. №1 (Часть 1).[1]
  6. Жилищный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2004 № 188-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. №1 (Часть 1). Ст.14.
  7. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2004 № 190-ФЗ  // Собрание законодательства РФ. 2005. №1 (часть 1). ст.16.
  8. О содействии развитию жилищного строительства: Федеральный закон от 24.07.2008 № 161-ФЗ  // Собрание законодательства РФ. 2008. № 30 (ч.2). ст. 3617.
  9. Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений: Федеральный закон от 25.02.1999 №39-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. №9. ст. 1096.
  10. Об ипотеке (залоге недвижимости): Федеральный закон от 16.07.1998 №102-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. №29. ст. 3400.
  11. Об утверждении Стратегии развития промышленности строительных материалов и индустриального домостроения на период до 2020 года: Приказ Минрегиона РФ от 30.05.2011 № 262 // Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2011. №4.
  12. Об утверждении Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // Собрание законодательства РФ. 2008. № 47. ст. 5489.
  13. Об утверждении Федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-2015 гг.: Постановление Правительства РФ от 17.12.2010 № 1050 // Собрание законодательства РФ. 2011. №5. Ст. 739.
  • Теория и практика юридической науки


Яндекс.Метрика