Идентификация коррупционных рисков на государственной и муниципальной службе как элемент системы профилактики и противодействия коррупции в Российской Федерации

Гусельникова О.Ю.

Коррупция является одной из наиболее острых проблем в настоящее время как в Российской Федерации, так и во всем мировом сообществе. Очевидным стало то, что феномен коррупции имеет системный  характер, и поэтому политика противодействия коррупции также должна осуществляться во всех направлениях. Наиболее значимым является исследование коррупции в системе публичного управления: от того, в какой мере эффективна антикоррупционная политика в сфере государственного и муниципального управления, зависит эффективность государства и уровень жизни общества в целом. 

Одним из приоритетных направлений изучения в области государственной антикоррупционной политики последних лет является изучение такого понятия, как «коррупционные риски» в системе государственной и муниципальной службы.

В нормативно-правовых актах и научной литературе на сегодняшний день не закреплено понятие «коррупционные риски», однако анализ источников показывает, что за время исследования данного феномена сложилось несколько подходов к его определению.

Эксперты фонда «ИНДЕМ» употребляют понятий «риск коррупции», под которым понимается величина, характеризующая вероятность оказаться в коррупционной ситуации при появлении на рынке государственных услуг [12].

В.В. Астанин определяет коррупционные риски как «вероятность возникновения коррупционного поведения, которое может быть вызвано несоблюдением обязанностей, запретов и ограничений, установленных для государственных служащих в связи с прохождением государственной службы; реализацией полномочий при осуществлении профессиональной деятельности государственного служащего» [7, с. 38].

О.В. Казаченкова предлагает понимать под коррупционными рисками «обстоятельства, факторы и явления, возникающие в процессе функционирования органов государственной власти, осуществления служебной деятельности государственных служащих, создающие ситуацию возможного совершения коррупционного правонарушения» [11, с. 36].

Более комплексный характер определения, на наш взгляд,  содержится в работах Е.В. Охотского, где под коррупционными рисками предлагается понимать «заложенные в системе государственного и муниципального управления потенциальные возможности для совершения действий, направленных на неправомерное извлечение материальной или иной выгоды при выполнении публичных полномочий» [1, с. 232].

Не смотря на то, что изучение данной проблемы длится уже довольно длительное время, нормативно-правовые акты федерального уровня также не закрепляют четкого и строго определенного понятия коррупционных рисков.

На сегодняшний день активную работу в отношении данного вопроса проводит Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации. В частности, в феврале 2013 г. Министерством были подготовлены Методические указания «Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации государственных функций, а также корректировке перечней должностей федеральной государственной службы и должностей в государственных корпорациях, замещение которых связано с коррупционными рисками, и внедрению системы мониторинга исполнения должностных обязанностей федеральными государственными служащими и работниками государственных корпораций, деятельность которых связана с коррупционными рисками». В данном документе подчеркивается, что «оценка коррупционных рисков заключается в выявлении условий (действий, событий), возникающих в ходе конкретного управленческого процесса, позволяющих злоупотреблять должностными обязанностями в целях получения, как для должностных лиц, так и для аффилированных лиц выгоды материального характера (имущество, услуги или льготы), а также иной (нематериальной) выгоды вопреки законным интересам общества и государства» [4].

Годом позднее было подготовлено Письмо от 25 декабря 2014 г. № 18-0/10/В-8980 «О проведении федеральными государственными органами оценки коррупционных рисков», в котором представлены методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций» [13]. Не смотря на то, что юридически не закреплено понятие «коррупционный риск», в нормативно-правовых актах нашло отражение такое понятие, как «коррупциогенный фактор», определенное  Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Под «коррупциогенными факторами законодатель предлагает рассматривать «положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции» [5].

На региональном уровне также имеются попытки обобщения знаний в области противодействия коррупции, в отдельных случаях мы можем проследить элементы определения «коррупционный риск» на территории субъекта. В частности, в Чувашской области приняты «Методические рекомендации по  оценке коррупционных рисков в органах исполнительной власти Чувашской Республики», в которых определено, что под коррупционными рисками понимаются обстоятельства, провоцирующие государственного служащего на использование служебного положения в личных, а не публичных интересах [17].

Подобный опыт существует и на уровне муниципалитетов: Распоряжением Администрации Кондинского района Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 19 марта 2009 г. № 111-р «Об экспертизенормативных правовых актов органов местного самоуправления Кондинского района», понятие «коррупционные риски» раскрыто через деяния лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, должности в муниципальных учреждениях и предприятиях муниципального статуса, направленные на незаконное получение денежного вознаграждения, имущества, имущественных прав и иных имущественных благ использованием  должностных полномочий, а равно и действия физических и юридических лиц, направленные на незаконное предоставление указанным должностным лицам или в их интересах иным лицам денежных средств, имущества, имущественных прав и иных имущественных благ» [6].

Значимым шагом в области совершенствования законодательства о противодействии коррупции на территории Свердловской области стала разработка Методических рекомендаций в 2015 году, утвержденных Директором Департамента кадровой политики Губернатора  Свердловской области «Основные направления антикоррупционной деятельности в государственных (муниципальных) учреждениях, а также иных организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед исполнительными органами государственной власти Свердловской области и органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области». В данном документе определено, что «целью оценки коррупционных рисков является  определение тех процессов и операций в деятельности организации, при реализации которых наиболее высока вероятность совершения работниками организации коррупционных правонарушений как в целях получения личной выгоды, так и в целях получения выгоды организацией» [8]. Также в разделе, посвященном оценке коррупционных рисков приведен соответствующий алгоритм выполнения данной процедуры.

Необходимо отметить, что одним из ключевых элементов системы профилактики коррупции как на государственной, так и на муниципальной службе, является мониторинг коррупционных рисков. Данная процедура представляет собой способ предотвращения проявлений коррупционных преступлений, «источник данных об условиях и факторах, порождающих коррупцию в её различных формах, он имеет профилактическую направленность и помогает выработать адекватные антикоррупционные меры» [14, с.28].

Проведение мониторинга коррупционных рисков должно основываться на том положении, что причин проявлений коррупционных рисков на сегодняшний день насчитывается значительное множество, и они имеют различные причины. Е.В. Охотский предлагает разделить группы причин на социальные, экономической и политической направленности [1, с. 232].

Причины тесно связаны с факторами, и среди наиболее значимых принято выделять факторы организационного характера, факторы социального характера, факторы экономического характера, факторы политического характера [2, с. 19].

К организационному виду факторов принято относить, прежде всего, технические особенности исполнения государственных решений – отсутствие прозрачности и гласности при осуществлении функций и полномочий, невозможность контроля; низкую степень подотчетности. Факторы социального характера представляют собой, прежде всего, различия в размере оплаты труда служащих и работников частного сектора. Экономический фактор  проявляется в наличии низкого уровня конкурентной среды, а также том, что отсутствуют действенные механизмы своевременного регулирования и реагирования на возникающие обстоятельства. Наконец, к политическим факторам принято относить уровень развития гражданского общества в целом и правового государства; деятельность политических акторов и субъектов; уровень развития правосознания; деятельность общественных организаций.

В связи с разнообразием факторов, способствующих возникновению коррупционных рисков в системе государственной гражданской и муниципальной службы, в настоящее время в российской правоприменительной практике выделяют несколько подходов, используемых для идентификации зон коррупционных рисков.

  1. Формирование реестра наиболее коррупционно опасных сфер деятельности конкретных органов государственной власти и местного самоуправления.
  2. Определение перечня полномочий лиц, замещающих государственные должности и должности публичной (государственной и муниципальной) службы, исполнение которых может сопровождаться коррупционными действиями.
  3. Антикоррупционная экспертиза и составление перечня должностей наибольшего коррупционного риска и постановка их под особый контроль.
  4. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и выявление коррупциогенных норм законодательства [1, с. 234-236].

Относительно первого подхода в литературе не сложилось единого мнения, однако многие авторы выделяют одинаковые зоны риска. В частности, одна из наиболее полных классификаций представлена в статье И.Н. Дементьевой. Применительно к государственной и муниципальной службе мы можем выделить следующие коррупциогенно опасные зоны:

  • размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд;
  • формирование, исполнение и контроль за исполнением бюджетных средств;
  • управление и распоряжение объектами областной и муниципальной собственности (здания, строения, сооружения), в том числе по вопросам аренды, безвозмездного пользования и приватизации этих объектов;
  • управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе по вопросам аренды и продажи этих участков;
  • управление и распоряжение жилищным фондом, в том числе по вопросам заключения договоров социального, коммерческого найма, найма специализированного жилого фонда;
  • предоставление государственных и муниципальных гарантий, бюджетных кредитов, субсидий, управление муниципальным долгом;
  • транспорт и дорожное хозяйство;
  • строительство и капитальный ремонт;
  • энергетика и жилищно-коммунальный комплекс;
  • установление местных налоговых тарифов и льгот;
  • принятие нормативных правовых актов;
  • выдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ;
  • надзор за хозяйственной деятельностью организаций;
  • исполнение административного производства (сбор налогов, наложение штрафов и т. п.);
  • проведение аттестации, квалификационных экзаменов государственных гражданских и муниципальных служащих, конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской и муниципальной службы в кадровый резерв [3, с. 79].

 

Второй подход связан с определением такого перечня выполняемых функций служащими, который характеризовал бы сами возможности проявления коррупционных деяний. Исчерпывающая типология таких полномочий представлена Е.В. Охотским:

  • осуществление (постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями) функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций;
  • предоставление государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям;
  • проведение контрольных и надзорных мероприятий;
  • подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса – квоты, радиочастоты, участки недр и др;
  • управление государственным имуществом;
  • осуществление государственных закупок либо выдача лицензий и разрешений;
  • хранение и распределение материально-технических ресурсов [1, с. 235].

Высокая коррупциогенность сферы публичного управления подтолкнула к принятию Указа Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» [16]. С учетом представленного в данном Указе перечня должностей, региональные органы государственной власти также приняли ряд мер по формированию списков полномочий, выполнение которых связано с коррупционными рисками. На муниципальном уровне также существует подобная практика, в частности, перечень таких полномочий представлен в утвержденном Администрацией Брединского муниципального района Челябинской области Постановлении от 05 февраля 2016 № 56-п п. Бреды «Об утверждении Перечня должностей муниципальной службы Брединского муниципального района, замещение которых связано с коррупционными рисками (коррупционно опасные должности)» [9].

Третий подход заключается в идентификации конкретного круга лиц, которые выполняют свои функции в таких зонах, которые являются наиболее уязвимыми и опасными с точки зрения проявлений коррупционных преступлений. На сегодняшний день не существует единого подхода к структуре перечней коррупциогенных должностей в системе государственного и муниципального управления, что является одной из проблем действующего законодательства. ПриказомГлавного финансово-бюджетного управления Администрации  города Екатеринбурга от 01 марта 2011 года № 32 «Об утверждении Перечня должностей муниципальной службы в Главном финансово-бюджетном управлении Администрации города Екатеринбурга, замещение которых связано с коррупционными рисками» в структуру перечня включено всего 66 должностей [10]. В то же время в некоторых муниципальных образованиях ограничиваются лишь перечислением высших должностей, и список круга лиц выглядит значительно меньше: к примеру, ПостановлениемАдминистрации Савинского муниципального района Ивановской области от 15 декабря 2010 года № 466-А «О перечне должностей муниципальной службы, подверженных коррупционным рискам» [18] утвержден перечень, состоящий всего из 8 должностей.

Наконец, четвертый подход связан с выявлением коррупционных составляющих в действующем законодательстве. При реализации данного подхода осуществляется экспертиза нормативно-правовых актов в целях обозначения таких норм и положений, которые способствуют созданию и проявлению коррупционных ситуаций на государственной и муниципальной службе. Необходимо иметь в виду, что оценка коррупционных рисков должна проводиться в неразрывной связи с разработкой антикоррупционных мер, поскольку только сочетание этих действий способно обеспечить положительный эффект в работе по противодействию коррупции.

Говоря о коррупционных рисках и показателях коррупции на муниципальной службе, важно также отметить, что в научной литературе не сложилось единого мнения по поводу классификации коррупционных рисков. Е.В. Охотским выделены следующие группы коррупционных рисков:

  • законодательные риски, то есть риски, связанные с несовершенством нормативно-правовых актов, в частности, с наличием отсылочных или бланкетных норм, неясные формулировки, отсутствие установленных механизмов привлечения к ответственности должностных лиц и т.д.;
  • ведомственные риски – риски, которые связаны с деятельности отдельных структур, ведомств: они также находят свое закрепление в ведомственных правовых актах;
  • организационно-технические риски, которые непосредственно связаны с реализацией управленческих процессов, то есть выявляются в ходе принятия и осуществления управленческих решений и функций.
  • в зависимости от источника коррупционной угрозы принято также выделять технико-юридические, организационные, кадровые, инфраструктурные и информационные риски [1, с. 239-241].

На сегодняшний день также происходит активное развитие различных способов получения информации о коррупционных рисках: проводятся социологические исследования, анкетирования, широкое применение получил и метод экспертных оценок. В качестве способов получения информации о возможности проявления коррупционных рисков определяют также осуществление проверок сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера; осуществление контроля за выполнением государственными и муниципальными служащими требований к служебному поведению, соблюдению ограничений и запретов, связанных с прохождением государственной и муниципальной службы.

Как отмечает А.В. Понеделков, «идентификацию рисков, их оценку и ранжирование должны осуществлять сами органы государственной и муниципальной власти в связи с тем, что они лучше знают свою собственную  деятельность,  при  этом  оценка  коррупционных  рисков  органами  власти должна осуществляться в неразрывной связи с разработкой четких антикоррупционных мер и общественным контролем за их реализацией» [2, с. 19].

Следует иметь в виду и то, что в качестве одного из самых важных условий реализации эффективной борьбы с коррупцией на сегодняшний день выступает именно разработка методик выявления потенциальных коррупционных рисков и факторов коррупции в системе публичного управления. Оценка рисков позволяет идентифицировать существующие пробелы и возможности для реализации коррупционных преступлений, и своевременно их устранить.

Механизм выявления коррупционных рисков в органах местного самоуправления может продуктивно работать, если он будет опираться  на индикаторы коррупционной деятельности [15, с. 42-49]. Данные индикаторы могут иметь различное содержание, обусловленное спецификой органа власти, однако обзор научной литературы показал, что можно составить перечень индикаторов наиболее общее характера: получение взятки в соответствии с исполнением должностных обязанностей; заключение фиктивных контрактов, как в рамках 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», так и трудовых договоров; погашение несуществующего  долга и  выплата  соответствующих  сумм, а также прощение действительного долга и др. [1, 2, 3].

Органы государственной власти и муниципального управления должны совершенствовать свои связи с общественностью и средствами массовой информации, в том числе использовать их для того, чтобы активно пропагандировать практические результаты своей работы, свидетельствующие об успехах в борьбе с коррупцией.

На наш взгляд, в целях усовершенствования работы органов в части предупреждения коррупционных проявлений, необходимо также активизировать разработку и совершенствование законодательства, затрагивающего вопрос о сигнализировании в случае возникновения соответствующих нарушений.

В качестве еще одной меры, направленной на повышение эффективности антикоррупционной политики, можно выделить создание общественного объединения в целях осуществления своевременного и качественного противодействия коррупции, а также для профессионального представления интересов и защиты прав лиц, столкнувшихся с фактами коррупции.

Как показал анализ теоретических основ антикоррупционной политики и методической литературы по проблеме выявления коррупционных рисков в сфере публичного управления,  в настоящее время существует достаточное количество источников коррупционных рисков, и одной из самых главных задач остается их своевременная идентификация и выработка соответствующих мер, направленных на решение проблемы.

Управление коррупционными рисками и факторами коррупции на государственной и муниципальной службе представляет собой систему действий, направленную на оперативное выявление рисков, их оценку, а также ликвидацию возможных негативных действий со стороны служащих. Важным структурным элементом проведения политики противодействия коррупции является осуществление мероприятий, способствующих минимизации коррупционных рисков, либо их устранению.   

Мониторинг коррупционных рисков – это не просто источник данных об условиях и факторах, порождающих коррупцию в ее различных формах, но и комплексная система мер, призванная своевременно и качественно выявлять коррупционные риски в сложившейся системе управления, а также оперативно реагировать на их проявление и оказывать комплексное, прежде всего, превентивное воздействие на деятельность и поведение лиц, которые могут совершить коррупционное деяние.

Литература

  1. Противодействие коррупции: учебник и практикум для академического бакалавриата / Под ред. Е.В. Охотского. М.: Юрайт, 2016. 368 с. 
  2. Понеделков А.В. О выявлении потенциальных коррупционных рисков в системе местного самоуправления // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2015. № 3 (58). С. 15-21.
  3. Дементьева И.Н. Исследование коррупционных рисков в региональных органах государственной власти // Проблемы развития территории. 2013. № 2 (58).  С. 75-85.
  4. Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации государственных функций, а также корректировке перечней должностей федеральной государственной службы и должностей в государственных корпорациях, замещение которых связано с коррупционными рисками, и внедрению системы мониторинга исполнения должностных обязанностей федеральными государственными служащими и работниками государственных корпораций, деятельность которых связана с коррупционными рисками: Методические указания Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 13 февраля 2013 г. [Электронный ресурc] URL:  http://www.rosmintrud.ru/docs/mintrud/employment/12 (дата обращения 11.12.2016).
  5. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 10. Ст. 1084.
  6. Об экспертизе нормативных правовых актов органов местного самоуправления Кондинского района: Распоряжение Администрации Кондинского района Ханты-Мансийского автономного округа от 19 марта 2009 г.  № 111-р. (утратил силу) [Электронный ресурс] URL: http://admkonda.ru/admkr/ (дата обращения 13.12.2016).   
  7. Астанин В.В. Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2009. 
  8. Основные направления антикоррупционной деятельности в государственных (муниципальных) учреждениях, а также иных организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед исполнительными органами государственной власти Свердловской области и органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области: Методические рекомендации. [Электронный ресурс] URL: corruption.midural.ru/files/0_99791461451040305.docx (дата обращения 13.12.2016). 
  9. Об утверждении Перечня должностей муниципальной службы Брединского муниципального района, замещение которых связано с коррупционными рисками (коррупционно опасные должности) Постановление Администрации п. Бреды Брединского муниципального района Челябинской области от 05 февраля 2016 № 56-п. [Электронный ресурс] URL:  http://www.bredy74.ru/htmlpages/Show/legislation/PostanovleniyaGlavyrajona2016g/postanovlenie56P (дата обращения 13.12.2016).  
  10.  Об утверждении Перечня должностей муниципальной службы в Главном финансово-бюджетном управлении Администрации города Екатеринбурга, замещение которых связано с коррупционными рисками: Приказ Главного финансово-бюджетного управления Администрации  города Екатеринбурга от 01 марта 2011 года № 32. [Электронный ресурc] URL: http://финансы.екатеринбург.рф/files/383-32 (дата обращения 13.12.2016).
  11.  Казаченкова О. В. Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. [Электронный ресурс] URL: http://justicemaker.ru/view-article.php? id=25&art=602 (дата обращения 15.12.2016).
  12.  ИНДЕМ – Антикоррупция: Собрание материалов, 2012. [Электронный ресурc] URL: http://www.indem.ru/russian.asp (дата обращения 13.12.2016).
  13.  О проведении федеральными государственными органами оценки коррупционных рисков: Письмо Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 25.12.2014 № 18-0/10/В-8980.
  14.  Левакин И.В., Шишова Ж.А. Коррупционные риски: понятие и основные подходы к их выявлению // Гражданин и право. 2009. № 11. С. 26-31.
  15.  Воронцов  С.А.  Об  организационных  и  криминалистических  аспектах  выявления, предупреждения и расследования преступлений коррупционного характера // Академический вестник Ростовского филиала Российской таможенной академии. 2010. № 2(9).  Т. 9.
  16.  Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей: Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
  17.  Методические рекомендации по  оценке коррупционных рисков в органах исполнительной власти Чувашской Республики. [Электронный ресурс] URL: http://gov.cap.ru/spec/SiteMap.aspx?gov_id=31&id=1744887 (дата обращения 13.12.2016).
  18.  О перечне должностей муниципальной службы, подверженных коррупционным рискам: Постановление Администрации Савинского муниципального района Ивановской области от 15 декабря 2010 года № 466-А. [Электронный ресурc] URL: http://docs.pravo.ru/document/view/14526053/37831622/ (дата обращения 13.12.2016). 
  • Государственное и муниципальное управление


Яндекс.Метрика