Развитие теории В. Нисканена и ее влияние на бюрократическое управление

Бикташев А.А.

Ключевые слова:

Теория бюрократии зародилась в начале двадцатого века благодаря Максу Веберу и долгое время существовала в рамках социологической и политологической наук. Лишь в шестидесятых годах прошлого века было исследовано понятие бюрократии в рамках экономической науки. Автором данного исследования стал Вильям Нисканен.

Нисканен является одним из основоположников теории общественного выбора. Его идеи были сформированы под влиянием наблюдений во время работы Нисканена в Министерстве обороны США. Также на формирование его теории оказали значительное влияние труды таких теоретиков бюрократии как Гордон Таллок и Энтони Даунс. В результате, теоретические воззрения Нисканена были опубликованы в 1968 году в статье «Особая экономика бюрократии». В результате развития содержащихся в ней идей, в дальнейшем был опубликован труд «Бюрократия и представительное правление». [1, с. 148‑180.] 

Новизна идей Нисканена в том, что он рассматривал деятельность бюро в экономическом ключе, анализируя его так же, как анализируется деятельность коммерческой фирмы. Экономический характер его исследований выражается в первую очередь в применении новых методов. Автор исходит из того, что бюрократ имеет свои предпочтения, а также несколько альтернатив и осуществляет выбор действий с учетом предпочтений, а значит, имеет возможность максимизировать свою выгоду. Исходя из этого, выявляются соотношения затрат и выпуска бюро при различных условиях. 

Такой подход был абсолютно нов и уникален для изучения бюрократии. Существовавшие на тот момент представители теории общественного выбора анализировали процесс выборов и поведение избирателей, но не затрагивали бюрократию. Упомянутые же выше теоретики бюрократии не рассматривали объект исследования в данном ключе. Так, Г.Таллок в своей книге «Политика бюрократии» уже использовал модель «максимизирующего бюрократа», однако подразумевал под этим понятием лишь продвижение индивида внутри бюрократической организации. Э.Даунс в своей книге «Внутри бюрократии» также рассматривает деятельность людей во время их работы в бюро. Таким образом, их работы были сконцентрированы на рассмотрении внутреннего устройства бюро, не рассматривалась внешняя среда бюрократической организации и ее влияние на бюджет и выпуск бюро.

Однако сама теория Нисканена также претерпела некоторое развитие. Принято выделять два этапа. На первом были созданы упомянутые ранее статья и книга «Бюрократия и представительное правление». В результате обсуждения и критики предложенных идей теория развивалась и совершенствовалась. Благодаря этому вторым этапом стало издание в 1975 году статьи «Бюрократы и политики» и труда «Пересмотр». Оба этапа развития теории основаны на рассмотрении предоставления государственных услуг так же как предоставления рыночных благ. При этом предполагается, что предоставление услуг бюро осуществляется в результате взаимодействия избирателей, политиков и бюрократов с учетом их интересов и в рамках имеющихся ограничений. Однако общественные блага оказываются не только следствием такой деятельности, но и неосознанной целью индивидов. Каждый из субъектов стремится к максимизации собственной полезности. Хотя взаимодействие между ними приводит к созданию общественных благ, это происходит лишь потому, что каждый реализует свои интересы, а не потому, что они заботятся об общественном благополучии.

Весьма значительную роль в теории играет данное автором определение бюро. Согласно Нисканену данная организация должна иметь ряд определенных признаков. Во-первых, как руководители, так и работники этой организации не получают дополнительных средств в случае, если доходы превышают расходы. Во-вторых, имеющиеся у организации доходы получены не в результате продажи выпуска в расчете на единицу продукции, а из других источников. Суммируя вышесказанное, можно утверждать, что, согласно рассматриваемой теории, бюро представляет собой организацию, не стремящуюся к получению прибыли, финансирование которой осуществляется путем регулярных ассигнований или дотаций. Понятие «бюрократ» используется в данной теории для указания на сотрудника бюро, без какойлибо предвзятости или негативной окраски.

Описывая теорию поведения бюро, автор основывается на взаимной связи между политиками и бюрократами. Нисканен признает существование в их отношениях проблемы «принципала-агента». Из-за отсутствия стимулов бюрократы не замотивированы осуществлять действия, удовлетворяющие интересы политиков. Для объяснения теории поведения бюро автор формулирует основные константы.

Он говорит о том, что бюрократы по своим персональным характеристикам такие же индивиды, как и работники других организаций, однако из-за специфических стимулов и ограничений, действующих в бюро, их поведение будет отличаться от поведения работников рыночных организаций. 

 Работа бюро чаще всего представляет собой предоставление услуг для монопольного покупателя, которым чаще всего являются политики. Реальный спрос на деятельность бюрократической организации формируется обычно политиками, а не конечными потребителями услуг. 

При этом само бюро также является монополистом на рынке предоставляемых услуг. Даже при наличии альтернативных производителей данной услуги у бюро чаще всего сохраняется убывающая функция реального спроса на производимую услугу.

Вытекающие из двух предыдущих постулатов отношения двухсторонней монополии между политиками и бюрократической организацией представляют собой не продажу услуг бюро по определенной цене, а скорее обмен бюджета на обещанную продукцию бюро.

Существование данной системы двухсторонней монополии обуславливает отсутствие единственного равновесия между предпочтениями политиков и бюрократов по объему затрачиваемых ресурсов и выпускаемой продукции. Политики в этой ситуации имеют преимущество представляющее возможность контроля за деятельностью бюро и смены его состава. Бюро же в свою очередь имеет значительно больший объем информации о стоимости и процессе производства своей продукции, что позволяет оказывать влияние на политиков.

В результате, взаимодействие в рамках такой системы ведет к тому, что роль политика при заключении сделки по объему бюджета и планируемого выпуска продукции уменьшается или видоизменяется. Субъект, спонсирующий бюро, не имеет достаточного стимула для осуществления контрольной деятельности, так как он получает лишь незначительную часть выгод, формируемых при условии более эффективной деятельности бюрократов. То есть, осуществление контроля за деятельностью бюро является общественным благом для избирателей и законодателей. В таком случае, спонсирующий субъект будет стремиться к использованию излишка бюро в своих интересах, а не интересах общества.

Однако при этом ни бюрократы, ни члены спонсирующей группы не могут присвоить создаваемые бюро излишки в виде денежных сумм. Это приводит к тому, что имеющиеся излишки тратятся так, чтобы косвенно способствовать удовлетворению интересов политиков или бюрократов, а не достаются кому-либо конкретно.

Все описанные характеристики являются основными составляющими концепции Нисканена о поведении бюрократической организации. Также на первом этапе разработки теории предполагались еще несколько ключевых аспектов. Так, автор предполагал, что действия бюрократов направлены на максимизацию ожидаемого бюджета бюро. Допускалось, что субъекты, предоставляющие бюджет, не имеют значимой роли в процессе одобрения или отклонения предложений бюрократов о размерах затрат и выпуска, не осуществляют контроль и оценку альтернатив. А также считалось возможным наличие договоренности между спонсорами и бюрократами относительно всех комбинаций размеров бюджета и выпуска продукции.

Таким образом, исходная концепция основывалась на том, что среда, окружающая бюрократическую организацию, состоит из ее взаимодействия с тремя видами субъектов. Во-первых, это коллективные организации, которые снабжают бюро необходимым бюджетом. Во-вторых, лица, поставляющие трудовые и материальные ресурсы. В-третьих, получатели услуг бюро, которые продаются по цене, рассчитанной на единицу произведенной услуги. Однако основную роль в поведении бюро составляют отношения со спонсором.

Основной вопрос, рассматриваемый в трудах Нисканена заключался в том, стремятся ли бюрократы к максимизации и что они могут максимизировать? В результате своих исследований автор приходит к выводу, что, как и большинство индивидов, бюрократ стремится к максимизации собственной полезности. Хотя теория поведения бюро создавалась по аналогии с частной фирмой, бюро не может максимизировать прибыль. Поэтому в качестве атрибутов полезности бюрократа обычно выступают заработная плата, офисные блага, общественная репутация, власть, патронаж. При этом, стремление к максимизации бюджета может не основываться на личной заинтересованности бюрократа. Многие бюрократы пытаются осуществлять свою деятельность во благо общественных интересов, таких какими они являются по их представлению. Однако в силу ограниченности знаний, компетенций и полномочий он не может обладать информацией обо всех индивидуальных предпочтениях, соответственно удовлетворение интересов всего общества становится невозможным.

Вместе с тем, автор указывает на различия в деятельности бюро и рыночных организаций. В рыночной обстановке, где функционирует множество фирм, появление хотя бы одного субъекта, предоставляющего более конкурентные блага, заставляет оставшихся повышать свою эффективность. В бюрократической среде все наоборот, наличие одного лица, которое стремится к удовлетворению личных интересов или имеет отличные представления об общественном благе, препятствует остальным действовать в общественных интересах. Таким образом, вне зависимости от личной мотивации бюрократа, он не может действовать в интересах общества либо из-за ограниченности информации, либо из-за несогласующихся интересов других.

Другой важный вопрос, рассматриваемый Нисканеном заключается в поиске ограничения размеров бюро. Это ограничение, выраженное в предельной максимальной численности сотрудников организации, обусловлено фактом обязательства бюро поставить объем продукции, обещанный спонсору за предоставленный им бюджет. В случае если бюро будет поставлять услуг меньше заявленного количества, оно рискует лишиться бюджета в будущем. Если же бюро производит больше запланированного, оно может лучше финансироваться в будущем. Таким образом в бюро, которое не желает терять бюджет из-за излишнего увеличения числа сотрудников, будет ограничено в темпах своего роста. Однако вследствие сложности точного расчета выпуска, часты значительные отклонения от ожидаемого выпуска. Исходя из этого, автор утверждает, что бюрократы максимизируют общий бюджет своего бюро таким образом, чтобы он был больше или равен минимальной стоимости затрат на осуществление выпуска, ожидаемого спонсором бюро.

Как было указано ранее, некоторые из рассмотренных нами составляющих теории бюрократии Нисканена были пересмотрены автором вследствие обсуждения и критики его работ.

В значительной степени это коснулось сформулированной цели бюро. Предположение о стремлении бюрократов к максимизации бюджетов своих бюро казалось автору верным и основывалось на его наблюдениях, которые фиксировали увеличение возможности карьерного роста внутри бюро с увеличением бюджета. В последующем, автор объяснил существование данного допущения тем, что он искаженно видел проблему, так как долгое время рассматривал ее проявление в сфере обороны. По его мнению, военная сфера способствует стремлению к максимизации бюджета, так как продвижение бюрократов возможно только в рамках данной службы. Данный факт был подтвержден исследованиями А.Бретона и Р.Винтроуба, где было отмечено что для бюрократов, имеющих более широкий спектр возможностей для карьерного роста, данный мотив имеет куда меньшую силу. [2, pp. 195-208]

Обсуждение теории Нисканена способствовало ее дальнейшему развитию и другими исследователями. Так, Жан-Люк Миге и Жерар Беланже, обсуждая теорию, предложили дополнение, которое объясняло несоответствие в целях максимизации бюро и бюрократов. [3, pp. 27-47] Ими было предложено понятие дискреционного бюджета, рассчитываемого как разность между основным бюджетом и минимально необходимыми затратами на ожидаемый спонсором объем выпуска услуг. Максимизация дискреционного бюджета рассматривалась как основная цель бюрократов. Это объясняется тем, что ни бюрократы, ни политики не могут получить этот бюджет в виде личного дохода, поэтому данный излишек тратится другими способами для удовлетворения их интересов. Часть излишка тратится на такие нужды бюро как капитал, персонал, офисные блага. Другая часть расходуется на обеспечение интересов политиков.

Последний вопрос, рассматриваемый Нисканеном в его работах, заключался в обосновании факта выбора властями бюрократических организаций в качестве поставщиков большей части оплачиваемых государством услуг. Изначально автор обосновывал это трудностью заключения соглашения с частными организациями и осуществления контроля за их деятельностью. Однако было выявлено, что осуществление взаимодействия и контроля в случае с бюро столь же трудно. В результате, автор объяснил данное явление тем, что обеспечение государственных услуг с помощью бюро создает чистый излишек, который разделяется между бюрократией и политиками.

Согласно мнению Нисканена, бюро останутся неэффективными поставщиками необходимых государству услуг, если рассматривать их деятельность в аспекте соблюдения интересов всех граждан, а не только представителей законодательной власти. Автор утверждает, что большинство проблем, приписываемых бюро, на самом деле коренятся в системе законодательной власти и процедурах принятия ею решений. Бюро же в данном случае являются лишь агентами, наиболее предпочтительными для нее. Оценка деятельности бюро будет возможна лишь в случае их деятельности в рамках специфического политического рынка, которому они поставляют услуги.

Если говорить о практической значимости теории Нисканена, то она весьма заметна. Автор уже в своих трудах выводит рекомендации для минимизации и ликвидации выявленных им проблем в деятельности бюро. Для развития эффективности деятельности бюрократической организации он предлагает лишить ее монопольного положения. Появление на рынке предоставления услуг других производителей потребует уменьшения издержек. Для этого предлагается поощрять создание новых бюро, позволять существующим бюро производить одинаковые услуги, а также передавать производство услуг частным и некоммерческим компаниям. В последнем случае даже предполагается возможность передачи многих услуг полностью в небюрократические организации на договорных условиях, оставив за государством только их финансирование и контроль. Касательно финансирования, Нисканен также выдвинул ряд предложений. Он утверждал, что необходимо стимулировать бюрократов минимизировать затраты на выпуск их продукции. Для этого предлагалось установить увязку заработной платы бюрократов с эффективностью их производства. Однако данное предложение должно реализовываться лишь в условиях конкуренции, чтобы избежать ухудшения качества производимой продукции.

В дальнейшем данные предложения так или иначе применялись при проведении административных реформ, внедряющих в государственное управление рыночных механизмов. Борьба с признанной экономической неэффективностью бюро привела к значимым реформам, наиболее ярко проявившимся в Великобритании при М.Тэтчер и США при президентстве Р.Рейгана. [4, с.82-92] Эти реформы вошли в основу модели управления New

Public Management. Суть данной модели заключается в рассмотрении государства как поставщика определенных услуг населению. При этом приоритетным считаемся передача функции по непосредственному предоставлению услуги частным организациям, что способствует развитию конкуренции за возможность оказания услуги и за конечного потребителя между бюро, некоммерческими и частными организациями. Основным ориентиром деятельности рассматривается результат, государство управляет и финансирует организации исходя из результатов, а организации получают поощрения и взыскания по результату работы. Также необходимо отметить, что в данной модели деятельность государства клиентоориентирована, в ее результате гражданин должен быть удовлетворен полученным объемом и качеством предоставленной услуги. [5, c.23] Как мы видим модель тесно переплетена с содержанием теории Нисканена. Ее применение на практике во многих странах и продолжающаяся реализация в нашем государстве по сей день подтверждают значимость и актуальность теории.

Таким образом, можно утверждать, что сформированная Нисканеном почти полвека назад теория бюрократии до сих пор остается наиболее полноценным подходом для понимания поведения бюрократической организации. Применение идей теории способствовало увеличению степени реализации государством его функций и обязательств перед гражданами, а значит, и достижению основой цели его существования.

Литература

  1. Заостровцев А.П., Экономическая теория бюрократии по Нисканену // Экономическая школа (аналитическое приложение). 2002. 
  2. Breton A., Wintrobe R. The Equilibrium Size of a Budget- Maximizing Bureau // Journal of Political Economy. 1975. 
  3. Migué J., Bélanger G., Niskanen W. Toward a general theory of managerial discretion // Public Choice. 1974.
  4. Маркова А.Н. История мировой экономики. Хозяйственные реформы 1920-1990 гг.  М., 1995. 
  5. Казакова М.В., Поспелова Е.А. Принципы реформ государственного управления в странах ОЭСР // Государственная служба. 2014.