Сравнение правового статуса публично-правовых образований в Российской Федерации и в странах Северной Америки (на примере США и Мексики)

Касьянова К.В. , Нехорошков А.С. , Семенов Я.И.

С конца XX века проблема участия публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях начинает приобретать все больше актуальность. В России с процессом приватизации государственного имущества и появлением значительного сектора частной экономики, возникают проблемы национальной, продовольственной и иных видов безопасности страны. Вследствие этого появляется насущная необходимость в гармоничном регулировании публично-правовых и частноправовых отношений.

Применение публичных и частноправовых методов в регулировании имущественных процессов в каждой стране отличается, и во многом это обусловлено политической обстановкой, обычаями, традициями, целями, стоящими перед государством в тот или иной период. Как правило, в странах, где благополучно работают принципы рыночной экономики (например, США), роль публично-правовых методов в регулировании имущественных правоотношений незначительна, что нельзя сказать про страны, на рынке которых преобладает доля государственного сектора (Россия). В связи с этим, приобретает актуальность вопрос исследования опыта зарубежных стран в части участия государства в гражданских правоотношениях и возможность его применения в России. Для сравнения, нами были выбраны такие страны, как Соединенные Штаты Америки и Мексиканские Соединенные Штаты.

Безусловно, особенности правового регулирования участия публично-правовых образований в странах Северной Америки обусловлены спецификой гражданского права, в связи с которой правовой статус публично-правовых образований приобретает отличное от российского законодательства значение. В Российской Федерации гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации и представляет собой единый кодифицированный нормативно-правовой акт, регулирующий широкий круг правоотношений и действующий на всей территории РФ - Гражданский кодекс РФ.

В отличие от России, в США не существует единого нормативно-правового акта, регулирующего сферу гражданских правоотношений. В основе англо-американской системы лежит общее право. Верховным судом США в 1938 г. установлено, что общее право – это право отдельного штата, а не федеральное общее право. Таким образом, каждый штат вправе сам регулировать гражданские правоотношения в пределах своего штата посредством издания Гражданских кодексов штатов или законов штатов.

В России, государство принимает участие в гражданских правоотношениях не как единое публично-правовое образование, а в виде Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Все эти субъекты независимы друг от друга, они не отвечают по обязательствам другого, за исключением поручительства. Кроме того, они находятся на равных началах с иными участниками правоотношений – гражданами и юридическими лицами [1, ст. 124]. Однако стоит отметить, что Гражданский кодекс РФ не признает публично-правовые образования юридическими лицами, а только допускает применять нормы, определяющие их участие в гражданских правоотношениях, т.е. данное положение направлено на реализацию принципа равенства всех участников гражданских правоотношений. При этом существует исключение – государственная регистрация, при процедуре которой публично-правовые образования находятся не в равных отношениях. Тем самым государство создает дополнительные гарантии обеспечения законности личных интересов. Так, в России участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях осуществляется на основе целевой правоспособности, что обусловлено теми целями, ради которых создается публично-правовое образование, и в первую очередь, это интересы общества в целом.

В США универсальное понятие юридического лица  не определено,т.к. виды юридических образований различны в каждом штате, но при этом все юридические лица признаются корпорациями. Законы большинства штатов прямо устанавливают принцип общей правоспособности корпораций, согласно которому, действительность совершенных корпорацией действий не может быть оспорена на том основании, что корпорация не обладала или не обладает полномочиями на их совершение [2, п. 3.04].Как и в России, в США предусмотрено создание публично-правовыми образованиями юридических лиц (публичных корпораций). Но в отличие от законодательства РФ, в США отсутствует разделение имущества публичных корпораций на право хозяйственного ведения и оперативного управления.

Другим отличиембудет являться тот факт, что в России существует закрытый перечень выморочного имущества (жилое помещение; земельный участок, а также расположенные на нем здания, сооружения, иные объекты недвижимого имущества; доля в праве общей долевой собственности на объекты недвижимого имущества) [1, ст. 1151], согласно которому только вышеперечисленное имущество переходит в собственность муниципальных образований, остальное имущество переходит в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации. В США, все выморочное имущество переходит штату, а в России только исключительная часть муниципальному образованию, все остальное – Российской Федерации в лице Федерального агентства по управлению государственным имуществом.

Важные различия между правовыми статусами публично-правовых образований России и США имеются в содержании деликтоспособности. В отличие от Российской Федерации, где ответственность публично-правовых образований закреплена в Гражданском кодексе РФ, в США существует специальный закон «О претензиях из причинения вреда», который детально регламентирует порядок возмещения государством вреда, причиненного его органами и служащими: указаны основания ответственности государства, определяются случаи, когда ответственность государственной казны исключается, закрепляется право предъявления государством к виновному служащему регрессного иска и др.  Представляется интересным следующий факт: «Государство отвечает по претензиям из причинения вреда так же, как если бы вред был причинен при аналогичных обстоятельствах частным лицом» [1, ст. 16]. Но государство освобождается от ответственности за вред, причиненный при осуществлении органами власти распорядительных полномочий, вне зависимости от того имело ли место их превышение. Таким образом, в отличие от законодательства РФ, которое предусматривает возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления в результате незаконных действий (бездействий) этих органов [3, гл. 171], законодательство США освобождает от ответственности органы власти, в компетенцию которых входят распорядительные полномочия.

Далее хотелось бы проанализировать статус публично правовых образований в Мексиканских Соединенных штатах, а также сравнить его с Российской Федерацией.

Современное гражданское законодательство Мексики во много схоже с российским, однако существует ряд значительных отличий, определяющих весь законотворческий процесс.

Как и в Российской Федерации, в Мексике существует единый законодательный акт, регламентирующий гражданские правоотношения – Федеральный Гражданский кодекс Мексиканских Соединенных Штатов 1928 года. Данный документ претерпел значительные изменения за время своего существования. Наиболее важным преобразованием послужило определение публичной собственности, как обособленной формы. Помимо этого, в Мексике существуют Гражданские кодексы отдельных штатов, действие которых не распространяется на другие штаты и при этом они не противоречат федеральному кодексу.

Во-первых, сравнивая публично-правовые образования, следует отметить, что в Мексике они делятся на Нацию, штаты и муниципалитеты[4, ст.25]. Исходя из этого, можно сделать вывод, что разницы в видах публично-правовых образований между странами нет.

Во-вторых, в Мексике Нация, Штаты и Муниципалитеты, как и в России, выступают на равных началах как субъекты гражданско-правовых отношений и вольны в принятии решений. Однако в Мексике существует формальная иерархия в данной системе. Решение одних публично-правовых образований может быть отменено одним из вышестоящих субъектов. Абсолютную независимость имеет только нация, которая реализует свои права через федеральный Конгресс. Так же, исключительными гражданскими правами обладает единственный Федеральный округ Мехико. Данное территориальное образование не имеет фактической автономии, и все решения по данному субъекту принимаются Президентом. Штаты и муниципалитеты в Мексике, как и в России, реализуют свои публичные интересы через представительные органы. Формы участия в гражданских отношениях публично-правовых образований, как и в России, в Мексике делятся на непосредственные и опосредованные.

В данном случае, можно сказать, что две системы гражданского права имеют много общего, так как основаны на принципах Романо-германской правовой системы, однако присутствуют существенные отличия.

В-третьих, анализируя имущество публично-правовых образований, можно сказать, что согласно Конституции Мексиканских Соединенных Штатов, к нему относятся:

  • Земли в пределах государственной территории;
  • Воды в пределах государственной территории;
  • Минералы или элементы, которые, находясь в жилах, пластах, а также в массовых или очаговых месторождениях;
  • Территориальные воды в пределах, определяемых международным правом;
  • Места публичного богослужения;
  • Имущество, приобретенное государством для публичных нужд;
  • Имущество, переданные нации, штагу или муниципалитету в собственность;
  • Имущество, не имеющее иных собственников [4, ст. 27]

Государство, в лице своих представителей, вправе за возмещение занять частную собственность, повредить ее или даже разрушить, если это необходимо для предупреждения или уменьшения опасности публичного бедствия или же для осуществления работ, имеющих очевидную общественную полезность [5, ст. 836]. Данное исключительное право может быть применено и к объектам государственного имущества штатов или муниципалитетов по решению федерального Конгресса. Подобная практика так же реализуется в России [1, ст. 279]. 

Говоря про выморочное имущество, оно переходит во владение Фонду публичной благотворительности [5, ст. 1636]. В свою очередь, когда в России правопреемником данного имущества становится Федерация, субъект федерации или муниципальное образование [1, ст. 1151]. 

Изучив правовой статус публично-правовых образований в Мексике и в США, можно выделить ряд рекомендаций, которые можно использовать для повышения эффективности принятия управленческий решений в данной сфере.

Таким образом, проведя анализ правового статуса публично-правовых образований в России, США и Мексике, можно сделать вывод о том, что большинство ключевых общих и различных черт зависят от базисной публично-правовой системы в том или ином государстве.

Наиболее оптимальным механизмом, регламентирующим правовой статус публично-правовых образовании, можно считать отдельный закон «О претензиях из причинения вреда», который функционирует в США. Данный нормативно-правовой акт позволит более четко распределить конкретную ответственность юридических лиц, что позволит повысить эффективность разрешения споров, связанных с причинением вреда. Данный закон, как говорилось ранее, регламентирует порядок возмещения государством вреда, причиненного его органами и служащими. Очевидно, что подобная практика несет в себе специфические особенности конкретной страны, поэтому органам власти будет необходимо интерпретировать закон под российскую правовую систему. В качестве примера, документ должен содержать: определение правового статуса публично-правовых образований, порядок их участия в гражданских правоотношениях и основания ответственности, за причинение вреда. Помимо проблем, связанных с формулировкой нового закона, необходимой мерой можно считать и изменение уже существующего Гражданского кодекса РФ. Исходя из этого можно сделать вывод, что подобная мера позволит повысить эффективность принятия управленческих решений в данном аспекте, но ее реализация будет связана с большими формальными и нормотворческими трудностями.

Так же, в качестве удачного примера зарубежного опыта можно привести Мексику, где, согласно Гражданскому кодексу, выморочное имущество переходит к организации публичной благотворительности. Деятельность данного учреждения направления на помощь незащищённым и нуждающимся слоям населения. Выморочное имущество передается организаций в распоряжение объектам социальной поддержки населения, гражданам Мексики, а также реализуется по средствам приватизации, деньги от которой частично направлены на благотворительную поддержку. Подобная практика могла бы успешно быть реализована в России. Опыт Мексики в области благотворительной поддержки можно частично перенять, что позволит существенно повысить уровень социального обеспечения незащищённых и нуждающихся слоев населения. Как показывает практика, данная мера успешно реализуется и приносит свои плоды. Об этом свидетельствует Всемирный индекс благотворительности, по расчетам которого, Мексика существенно опережает Россию.

В качестве последней рекомендации, хотелось бы отметить Мексику, в которой, как говорилось ранее, ряд полномочий и функций публично-правовых образований переданы на администрирование Президенту страны. Данный опыт реализован в одном субъекте штатов, однако, это позволяет повысить уровень эффективности контрольно-надзорной деятельности за исполнением управленческих решений. Подобная мера успешно реализована в Мексике и приносит свои плоды. Федеральный округ является опережающим по развитию другие штаты и муниципалитеты, а также является для них флагманом. В Мехико реализуются инновационные решения, которые в дальнейшем находят свое отражения и в остальных субъектах. Подобный опыт можно перенять в использование в качестве пилотного проекта, так как это не требует больших ресурсных затрат. В случае положительной тенденции, данную практике можно масштабировать на уровень Федеральных округов и субъектов федерации.

Так мы сделали вывод о том, что в Мексике и в Российской Федерации очень много схожих черт, которые определяют юридические нормы в целом.  Подобное сходство можно объяснить общими принципами романо-германской правовой системы в государствах. Напротив, сравнивая США и Россию, можно заметить множество различий в подходах к определению того или иного законодательного принципа. Это можно объяснить тем, что базисные правовые системы в государствах разные. Исходя из этого, мы можем проанализировать некую взаимозависимость между внедрением тех или иных механизмов в российскую практику и правовой системой в том или ином государстве. Так, например, перенять опыт Мексики будет гораздо проще, так как сформирована общая законодательная база.  При этом, подобные реформации будут незначительными, так как кардинально не изменят уже существующую систему. При этом, если использовать опыт США, то это будет более сложно в плане реализаций тех или иных механизмов, но данная реформация может коренным образом реформировать уже существующую систему гражданского права в России.

Перенимать зарубежный опыт – эффективная практика, которая может весомым образом изменить систему управления в государстве. Помимо этого, анализируя период реализации той или иной практики в иностранном государстве, мы можем предсказать возможные последствия ее внедрения. Подобная мера может быть наиболее эффективной в определенном контексте или, напротив, она станет губительной. Так или иначе, нельзя пренебрегать подобным механизмом реформации. Для того чтобы минимизировать возможности неудачного внедрения и использования зарубежного опыта, необходимо производить комплексный анализ для выявления сильных и слабых сторон внедряемого механизма, а также нужно учитывать вероятные риски при реализации.

 

Таким образом, анализ зарубежного законодательства по вопросу о правовой природе и правовом статусе органов, выступающих от имени публично-правовых образований в гражданском обороте, позволяет сделать следующие выводы:

  1. Публично-правовые образования в системе субъектов гражданского права занимают особое место: с одной стороны, они являются полноправными участниками гражданско-правовых отношений, на которые распространяются нормы гражданского законодательства, с другой – обладают специфическими особенностями, которые не позволяют отнести их к категории физических или юридических лиц.
  2. В США существует специальный закон, определяющий ответственность публично-правовых образований, в случае причинения вреда органами государственной власти (как рекомендация - в России разработать ФЗ, где будет определен правовой статус публично-правовых образований, порядок их участия в гражданских правоотношениях и основания ответственности, за причинение вреда)
  3. Мексика, в вопросе правового регулирования публично-правовых образований, во многом схожа с Россией. Однако, существует ряд позитивных тенденций, которые можно реализовать в российской практике. В том числе, можно переосмыслить подход государства к распределению выморочного имущества, а также внедрить опыт прямого непосредственного вовлечения главы государства или уполномоченного лица в деятельность публично-правовых образований. В данном случае, данные способы можно поэтапно внедрять в рамках пилотного проекта.
  4. 11 декабря 2018 года Государственная дума Федерального собрания РФ одобрила в первом чтении законопроект о ликвидации или реорганизации федеральных и муниципальных государственных унитарных предприятий, согласно которому предприятия будут преобразованы в акционерные общества или бюджетные учреждения в течение 2 лет.

Литература

  1. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ (в ред. от 03.08.2018 г.) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
  2. Model Business Corporation Act. 1985. § 3.04. Ultra vires
  3. Federal Tort Claims Act. 1948 // 28 U.S.C. Pt. VI. Ch. 171.
  4. Конституция Мексиканских Соединенных Штатов
  5. Федеральный Гражданский кодекс Мексиканских Соединенных Штатов

 

 

  • Социально-правовые аспекты развития гражданского общества


Яндекс.Метрика