Оценка состояния использования риск-ориентированного подхода в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности

Бикташев А.А.

В послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию РФ от 4 декабря 2014 г. [1], была отмечена необходимость повышения качества осуществления органами государственной власти контрольно-надзорной деятельности, а также снижения нагрузки на бизнес путем осуществления контрольных мероприятий в отношении поднадзорных субъектов с учетом их характеристик и потенциальной опасности их деятельности.

В целях повышения качества контрольно-надзорной деятельности государства Правительством Российской Федерации был утвержден план мероприятий («дорожная карта») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 годы [2], а в дельнейшем начата реформа контрольной и надзорной деятельности, получившая в декабре 2016 года статус приоритетной программы [3].

Одним из компонентов реформы контрольно-надзорной деятельности, способствующих переходу ее эффективности на качественно другой уровень, является внедрение риск-ориентированного подхода [4]. Данный подход предполагает дифференциацию частоты и интенсивности осуществления проверок поднадзорных субъектов в зависимости от риска причинения вреда общественным отношениям от результатов деятельности соответствующих хозяйствующих субъектов.

На начало 2017 года в рамках реализации данного приоритетного проекта была сформирована необходимая нормативная база. В Федеральный закон от 26.12.2008 № 294‑ФЗ [5] была включена статья 8.1, устанавливающая основы применения риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля (надзора).

Постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 [6] были утверждены Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к определенной категории риска или определенному классу опасности. Указанные правила устанавливают общие требования к деятельности по подготовке и нормативному утверждению категорий риска и критериев отнесения к ним. Также постановлением Правительства РФ № 806 был установлен перечень видов государственного контроля, которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода. В первоначальной редакции он включал только 3 вида контроля, однако в дальнейшем был расширен до 39 видов контрольно-надзорной деятельности. В соответствии в указанным постановлением Правительства РФ в Положения о данных видах надзора были внесены изменения, устанавливающие перечень категорий риска и критерии отнесения к ним объектов контроля.

Помимо общих правил оценки риска Федеральный закон №294-ФЗ предусматривает широкие права Правительства РФ по дифференциации интенсивности контроля в зависимости от категории риска или класса опасности, однако данные полномочия переданы в ведение контрольно-надзорных органов.

Согласно оценке достижения показателей реализации мероприятий в рамках приоритетного проекта «Внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности» [7] запланированные цели на 2017 год достигнуты: введены в действие реестры поднадзорных субъектов, все поднадзорные субъекты распределены по уровням риска, планы проверок на 2018 год составлены на основе присвоенного уровня риска.

Однако рассмотрение данных, собранных в рамках составления НИУ ВШЭ «Рейтинга контрольно-надзорных органов», показывает, что несмотря на достижение формально установленных показателей, реальное применение риск-ориентированного подхода в рамках осуществления контрольной деятельности сталкивается с рядом проблем.

На основе статистического анализа данных об использовании риск-ориентированного подхода установлено, что элементы его внедрения, имеющие наибольшее значение для результатов его применения, не используются некоторыми контрольными органами, или используются выборочно (рисунок 1). Также, несмотря на внедрение риск-ориентированного подхода контрольные органы сохраняют возможность осуществления надзорных мероприятий в отношении любых поднадзорных субъектов в силу развитости применения инструмента внеплановых проверок (рисунок 2).

 

01.jpg

Рисунок 1– Сопоставление комплексного использования риск-ориентированного подхода с его основными элементами

 

02.jpg

Рисунок 2 - Сопоставление результатов формального и фактического использования риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности

 

Характер указанных недостатков свидетельствует о недостаточно комплексной реализации реформы контрольно-надзорной деятельности в целом и отсутствии понимания места риск-ориентированного подхода в ней со стороны органов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность. При сохранении выявленной тенденции может произойти фактическое сохранение старой системы контроля при номинальной ориентации на риск. Это свидетельствует о необходимости совершенствования ряда применяемых элементов реализации риск-ориентированного контроля для достижения целей реформы контрольной деятельности в целом.

 В целях устранения выявленных недостатков, с учетом теоретической основы и практического опыта применения риск-ориентированного подхода видится целесообразным осуществить следующие меры по совершенствованию осуществляемой деятельности по внедрению риск-ориентированного подхода:

1. Развитие в первую очередь таких элементов внедрения риск-ориентированного контроля, как реестр поднадзорных субъектов, применение динамической модели оценки риска, дифференциация контрольных действий.

Было установлено, что наибольшее влияние на эффективность и итоговый результат применения риск-ориентированного подхода оказывают такие элементы как реестр поднадзорных организаций, модель оценки риска и дифференциация действий органов контроля в зависимости от установленного уровня риска (рисунок 1). Именно поэтому на текущей стадии внедрения риск-ориентированного подхода в деятельность органов контрольно-надзорной деятельности необходимо сосредоточить внимание на качественной и максимальной реализации указанных элементов.

Учитывая факт наличия у некоторых органов контрольно-надзорной деятельности базы объектов надзора в виде таблицы, ведущейся в стандартном офисном программном обеспечении (Microsoft Excel и т.п.), а иногда отсутствия такого реестра, необходимо проведение мероприятий по модернизации систем учета поднадзорных лиц. Может быть разработан стандартный программный комплекс, позволяющий осуществлять настройку непосредственно под каждый вид контрольной деятельности. В качестве примеров лучших практик ведения качественных реестров поднадзорных субъектов могут учитываться реестры надзора в области промышленной безопасности, надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, надзора за соблюдением трудового законодательства. Информационные системы, применяемые при ведении данных видов контроля, позволяют учитывать сведения об особенностях поднадзорных организаций, информацию о проведенных в отношении них проверок и выявленных нарушениях, а также на основе имеющихся данных присваивают уровень риска и рассчитывают его на регулярной основе с учетом обновляемых данных.

При оценке уровня риска должна быть максимально реализована динамическая модель присвоения риска. Статическая модель практически не отвечает требованиям предъявляемым к риск-ориентированному подходу. Сам факт того, что вероятность риска рассчитывается без учета истории соблюдения нормативных требований, ведет к отсутствию у поднадзорных субъектов мотивации к минимизации нарушений. При недостаточности ресурсов для полноценного перехода на динамическую модель оценки, как промежуточный этап может быть реализована оценка на статистической основе, но с учетом имеющихся сведений о добросовестности поднадзорного субъекта при определении приоритетности проверок.

Дифференциация содержания контрольных действий выступает явным для проверяемых субъектов признаком внедрения риск-ориентированного подхода и дает больше возможностей для проверяющих органов, однако он остается наименее развитым и крайне ограниченно применяется на сегодняшний день. В целом дифференцироваться могут проверяемые в ходе проверки нормативные требования, периодичность и продолжительность инспекционных проверок, их формы, а также возможные наказания. На сегодняшний день практически повсеместно используется лишь дифференциация периодичности проверок поднадзорных субъектов. Необходимо развитие применения дифференциации всех аспектов контроля. Это способствует росту мотивации к соблюдению нормативных требований среди поднадзорных субъектов, а также снизит затраты на осуществление инспекционных мероприятий.

Необходимо понимать, что дифференциация контрольных действий является довольно трудоемкой и затратной процедурой. Так, например, для дифференциации проверяемых требований необходимо внесение изменений в большинство регулирующих нормативных актов, с целью указания какие из требований обязательны для исполнения теми или иными субъектами. Кроме того, может быть необходимым изменение некоторых норм для дифференциации возможных наказаний. Однако без осуществления данных мероприятий невозможно внедрение риск-ориентированного контроля, который достигнет установленных целей.

2.  Внедрение элементов риск-ориентированного подхода сбалансированно и комплексно.

Помимо развития указанных элементов риск-ориентированного подхода необходимо обеспечить их равномерное и комплексное использование. Эффект от их частичной реализации значительно ниже и в случае отдельного использования польза от наличия элементов значительно снизится и, возможно, даже будет меньше затрат на их создание.

В данном случае внедрение риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорную деятельность путем полумер и излишнего периода адаптации может привести к фактическому неосуществлению реформы вследствие осуществления органами контроля ее деформирования под существующую модель осуществления контрольной деятельности. Данная деформация может произойти в результате непонимания органами контроля и поднадзорными субъектами смысла внедрения риск-ориентированного подхода, так как результаты от его частичного внедрения не столь явны.

3.  Повышение необходимости снижения внеплановых проверок.

Доля внеплановых проверок весьма значительна и практически все они проводятся без учета возможных рисков. С учетом данного факта, необходимо повысить интенсивность деятельности по снижению количества внеплановых проверок и внедрению системы идентификации рисков при их проведении. В целом, отлаженная работа риск-ориентированной системы контроля способствует минимизации количества внеплановых проверок, так как все наиболее опасные субъекты будут подвергаться регулярным проверкам. Однако, сохранение возможности проводить внеплановые проверки позволяет органам контрольно-надзорной деятельности осуществлять инспекционные действия в отношении поднадзорных субъектов, не относящихся к высоким уровням риска. Это делает необходимым установление нормативного ограничения количества внеплановых проверок, а также обозначение нацеленности на минимизацию количества внеплановых проверок в документах, регламентирующих проведение реформы контрольно-надзорной деятельности.

4.  Ориентация на фактический уровень использования риск-ориентированного подхода при оценке его внедрения.

Также предлагается изменить подход к оценке реализации процесса внедрения риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорную деятельность. Формальный расчет доли субъектов, которым присвоен уровень риска, а также субъектов, которые включены в план проверок по итогам такой оценки, не показывает реальной ситуации. Данный показатель не способствует ни внедрению качественной системы оценки и управления риском, ни увеличению доли проверок, осуществляемых на основе оценки риска. Даже при полном формировании плановых проверок на основе оценки риска, в реальности их доля может быть невелика в силу активного использования внеплановых проверок. Таким образом, более целесообразным для оценки применения риск ориентированного подхода является использование показателя фактического его использования в ходе проверок, который рассчитывается как соотношение количества проверок, назначенных по результатам оценки риска, и количества всех проверок (рисунок 2).

Так как внедрение риск-ориентированного подхода является одним из первых и основополагающих шагов по совершенствованию контрольно-надзорной системы, именно от результатов его реализации в значительной степени зависит успех результатов осуществляемых преобразований. Без реализации описанных предложений возможно формальное достижение целевых показателей, однако достижение цели по обеспечению контрольной деятельностью безопасности и защиты общественных интересов будет крайне затруднено.

Литература

  1. Послание Президента В. В. Путина Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г. // Администрация Президента РФ. – 2013. – Режим доступа: http://kremlin.ru/events/president/news/19825 (дата обращения: 11.09.2018).
  2. Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016 - 2017 годы: распоряжение Правительства РФ от 01.04.2016 № 559-р // Правительство РФ. – 2016. – Режим доступа: http://government.ru/docs/22472/ (дата обращения: 11.09.2018).
  3. Внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности: паспорт приоритетного проекта, утвержденный протоколом заседания Проектного комитета по основному направлению стратегического развития «Реформа контрольной и надзорной деятельности» от 27.01.2017 № 5 // Проектный комитет по основному направлению стратегического развития «Реформа контрольной и надзорной деятельности». – 2017. – Режим доступа: http://контроль-надзор.рф/projects/prioritetnye-proekty/vnedrenie-risk-orientirovannogo-podkhoda-pri-osushchestvlenii-kontrolno-nadzornoy-deyatelnosti/vnedrenie-risk-orientirovannogo-podkhoda-pri-osushchestvlenii-kontrolno-nadzornoy-deyatelnosti/ (дата обращения: 11.09.2018).
  4. Реформа контрольной и надзорной деятельности: приоритетная программа, утвержденная протоколом заседания президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 21.12.2016 г. № 12 // Проектный комитет по основному направлению стратегического развития «Реформа контрольной и надзорной деятельности». 2016. Режим доступа: http://контроль-надзор.рф/upload/iblock/583/5838f641c6129bb486ae6a6e9933966a.pdf (дата обращения: 11.09.2018).
  5. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 1958.
  6. О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 // СЗ РФ. 2016. № 21. Ст. 2358.
  7. Информация о ходе выполнения программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» // Проектный комитет по основному направлению стратегического развития «Реформа контрольной и надзорной деятельности». Режим доступа: http://www.commim.spb.ru/objects/arenda (дата обращения: 02.06.2018).
  • Менеджмент организации


Яндекс.Метрика