СЧЕТНАЯ ПАЛАТА КАК АКТОР ГОСУДАРСТВЕННОГО АУДИТА В СИСТЕМЕ ФИНАНСОВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РФ

Авторы:  Банникова Ю.С

В статье рассматривается особая роль Счетной палаты в системе обеспечения финансовой безопасности РФ. Автор обращается к понятиям «финансовая безопасность» и «экономическая безопасность», пытаясь конкретизировать объект воздействия Счетной палаты. Также рассматриваются отличия понятий «государственный контроль» и «государственный аудит». В заключении рассматриваются слабые и сильные стороны палаты, определяются основные направления осуществляемой деятельности

Ключевые слова:  счетная палата, государственный аудит, финансовая безопасность

Формирование гармонично функционирующего государственного управления, продуктивных отношений между политическими институтами и обществом, в условиях современного мира требует высокого уровня развития правовых и конституционных механизмов, направленных на контроль данных процессов. Основная функция государства как института, в данном контексте, обеспечение собственной безопасности и безопасности каждого гражданина. Это предполагает всестороннюю защиту от внешних и внутренних угроз и вызовов, проецируемых конъюнктурой современного мира.

Как правила, для обозначения совокупности данных действий, управленческая наука апеллирует понятием «национальная безопасность», считая ее природу «комплексным правовым институтом, характеризующим организацию защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз» [1, с. 9]. Фактически данное понятие синонимично термину «государственная безопасность», в том лишь отличии, что включает в себя не только институциональные интересы государства, но также групповые и индивидуальные интересы граждан.

Процесс обеспечения национально безопасности не рассматривается как единый процесс, по мнению ряда экспертов, он подвергается декомпозиции на иные особые подпроцессы, как, то: общественная безопасность, экологическая безопасность, демографическая безопасность, техногенная безопасность, ятрогенная безопасность и иные комплексы, среди которых особое место занимает: экономическая безопасность [2].

Выделение экономической безопасности обусловлено высоким значением экономических вопросов в жизни общества, существующего в рыночной экономике. Соответственно, обеспечение прозрачности, предсказуемости и стабильности этого рынка, в том числе финансовой дисциплины его субъектов, – приоритетное направление национальной безопасности.

Для реализации данных направлений государственной политики выстраивается целостная система экономической безопасности, понимаемая как «организованная совокупность специальных органов, служб, средств, методов и мероприятий, обеспечивающих защиту жизненно важных интересов личности, общества, государства от внутренних и внешних угроз»[3]. При этом ключевая роль в данной системе отводится финансовой безопасности и специализированным институтам, которые могут ее обеспечить.

В большинстве зарубежных государств функции по финансовому контролю проистекающих в государстве процессов, как правило, возлагаются на два параллельно существующих института. Во-первых, органы парламентского контроля, как органа власти, ответственного за формирование бюджета [4]. Во-вторых, на независимые органы публичного надзора, осуществляющих внешний аудит расходования государственных финансов. К ним, как правило, относят Общественные палаты [5].

Соответственно, это формирует некоторый дуализм контролирующих функций, проистекающих отдельно и независимых друг от друга. Это касается даже понятийного аппарата деятельности: в случае с парламентским контролем используется понятие «государственный аудит» или «парламентский аудит» и его аналоги, в случае с Общественными палатами – «публичный аудит» [4]. Терминологическая разница раскрывает и управленческие отличия. В случае с вмешательством парламентского органа, объектом проверки неизменно становится соответствие действий исполнительной власти бюджетным рамкам, заданным законодательной ветвью. Публичный же аудит направлен скорее на оценку целесообразности трат, нежели на контроль соблюдения финансовой дисциплины. Представляется, что автономное существование двух данных процессов в государстве не позволяет эффективно выстроить процесс обеспечения финансовой безопасности комплексно.

В то же время, к органам, осуществляющим финансовый надзор в России, относят следующие:

  1. Счетная палата РФ
  2. Федеральная служба федерально-бюджетного надзора (Росфиннадзор)
  3. Федеральное казначейство РФ
  4. Центральный Банк России

При этом, рядом экспертом отмечается однозначный фаворит: «Счетная палата Российской Федерации является независимым органом внешнего контроля и отслеживает расходование исполнительной властью средств налогоплательщиков по целевому назначению с наибольшей эффективностью» [6].

Объяснение данной аналитической преференции лежит в плоскости анализа внутригосударственных управленческих отношений. Так Федеральная служба федерально-бюджетного надзора и Федеральное казначейство РФ являются федеральными органами исполнительной власти, находятся в подведомственном подчинении Министерства финансов РФ. Соответственно, их деятельность ориентирована на контроль бюджетных расходов конкретными получателями безотносительно эффективности произведенных затрат.

Задачи Центрального Банка России также сопряжены с реализаций финансовой безопасности, но располагаемый органом инструмент носит скорее не контрольный, а регуляторный характер. Иными словами, ЦБ управляет будущими рисками финансовой системы, но не осуществляет ретроспективный системный финансовый контроль (за исключением приоритетных субъектов, к которым относятся, в первую очередь, коммерческие банки).

Счетная палата же сочетает функции как государственного аудита, ввиду механизмов формирования и особого правового статуса, так и публичного аудита, так как осуществляет не только количественный, но и качественный контроль за расходованием бюджетных средств.

Эффективность работы Счетной палаты достигается также за счет того, что она имеет внешний характер по отношению к бюджетному процессу. Орган не принадлежит ни к исполнительной, ни к законодательной власти, и не участвует в процедуре формирования или исполнения бюджета. В то же время это делает частично неопределенным ее конституционный статус, так ее невозможно отнести ни к одной из ветвей власти. Впрочем, это является общей проблемой коллизионности российского конституционализма и относится и к другим властным институтам.

Относительно Счетной палаты в Конституции РФ указываются три основных положения [7, ст. 101]:

Во-первых, что Счетная палата образуется обеими палатами Федерального Собрания в целях осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. В отношении же ее практической деятельности сделана отсылочная норма, так как регулируется она самостоятельным нормативно-правовым актом в статусе федерального закона [8].

Во-вторых, что Государственная Дума осуществляет назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов [7, ст. 103].

В-третьих, что Совет Федерации осуществляет назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов [7, ст. 102].

Подобный порядок назначения хоть и не делает ее напрямую парламентским органом контроля, но кадрово ставит в зависимость от конфигурации политических сил в национальном парламенте. С одной стороны, это требует некоторой ориентированности Счетной палаты на те вопросы, которых входят в актуальную повестку Федерального собрания. С другой стороны, подобный механизм обеспечивает органу особую легитимность своих действий, проистекающую от представительской силы органа публичной власти и использованием бикамерального принципа в процессе определения кадрового состава. Таким образом можно сказать, что сопряжение Счетной палаты и Федерального Собрания одновременно является и фактором, искажающим ее деятельность, и фактором, усиливающим ее работу.

Данное усиление заключается в возможности не просто осуществлять контроль, а реализовывать именно аудит. «Государственный контроль» и «государственный аудит» недопустимо рассматривать как слова синонимы. Если контроль предполагает анализ соответствия расходов бюджета, то аудит предполагает более широкие публично-властные полномочия, заключающиеся в оценке целесообразности и эффективности произведенных затрат. При этом, органы контроля и органы аудита должны работать в связке, это позволит создать синергетический эффект и усилит общую эффективность государственного управления как такового.

В то же время, данные понятия, разграниченные в научной литературе, не разграничены в нормативно-правовых актах. Так многими экспертами поддерживается точка зрения, что финансовый аудит есть часть государственного аудита, при этом это более широкие понятия, нежели государственный контроль [9].

Важным отличием аудита от контроля является также тот факт, что целью контроля является анализ после реализации управленческого действия, а аудита – анализ, сопровождающий управленческое действие и нацеленный на его оптимизацию. Общая задача акцентируется на «более раннем вскрытии отступлений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности, результативности и экономичности управления национальными ресурсами» [10].

При этом, для успешной реализации функции государственного аудита? Счетной палате Российской Федерации необходим определенный набор параметров [11]:

Во-первых, особый конституционный статус, предполагающих его включение в систему публичной власти, но обеспечивающий независимость от традиционной системы разделения властей.

Во-вторых, наличие правовых гарантий безопасности деятельности органа власти и его служащих.

В-третьих, закрепленная в нормативно-правовом поле роль участника бюджетного процесса.

В-четвертых, поддержка со стороны общества, обеспечиваемая как делегированным властным ресурсом легитимности, так и заработанной репутацией, основанной на доверии и уважении граждан к профессионализму аудиторов.

Осуществление Счетной палатой государственного аудита, на сегодняшний день, возможно по следующим направлениям:

Во-первых, федеральные органы государственной власти, являющемся распорядителем государственного бюджета и задействованные в управлении государственной собственностью, в том числе внебюджетных фондов.

Во-вторых, государственные учреждения и иные организации, напрямую финансируемые из средств федерального бюджета.

В-третьих, организации и предприятия, учреждения частного сектора, на поддержание работоспособности которых направляются средства федерального бюджета.

В-четвертых, иные акторы экономической деятельности, использующие государственные средства в ходе своей деятельности.

Также необходимо отметить, что эффективный аудит в отношении всего спектра указанных объектов возможен только при методическом и информационном взаимодействии со иными контрольно-надзорными органами в сфере финансовой безопасности, особенно выполняющими аналогичные функции на региональном и муниципальном уровнях.

Таким образом, Счетная палата как актор государственного аудита занимает особое место в системе обеспечения финансовой безопасности государства. Особой является сама природа деятельности, предполагающая отказ от традиционного в зарубежной практике управления разделения на государственный и публичный аудит, ниши которого занимаются парламентский и общественный контроль соответственно. Особый конституционный статус палаты позволяет ей сохранять независимость, но создает дополнительную колиззионность в Конституции ввиду невозможности отнесение к традиционной триаде разделения властей и отсутствия иных уточнений в основном документе страны. В то же время, несмотря на действие на основе федерального закона, в государстве отсутствие специальные нормативно-правовые акты, регламентировавшие бы понятие «государственный аудит» в сфере финансовой безопасности. Это приводит к тому, что разведение функций по контролю и аудиту является скорее управленческой традицией, нежели закрепленной практикой. Соответственно, ее эффективное выполнение зиждется в плоскости неформального статуса органа в системе публичной власти и существования как политического института.

Литература:  
  1. Осокин Р.Б. Правоохранительные органы в системе безопасности. Тамбов, 2009.
  2. Петросян О.Ш. Финансовая безопасность России в контексте национальной безопасности // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 8. С. 141-144.
  3. Старостенко В.К. Счетная палата Российской Федерации как субъект обеспечения экономической безопасности страны. // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 7. С. 84-90.
  4. Пономаренко К.С. Финансово-правовое регулирование деятельности счетной палаты РФ в системе государственного финансового контроля: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва, 2018. С. 21.
  5. Исаков А.С. Институт общественных палат в Российской Федерации как комплексная система общественного контроля // Вопросы управления. 2014. № 6(31). С. 26-30.
  6. Смирнова Л.Н. Снижение угроз экономической безопасности государства с помощью системы финансово-бюджетного контроля // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2009. № 1(41). С. 104-111.
  7. Конституция РФ – Ст. 101.
  8. О счетной палате Российской Федерации: федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ (в ред. от 29.05.2019) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
  9. Двуреченских В.А. Государственный аудит // Вестник Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова. 2009. № 4. С. 32-42.
  10. Иванкова О.Г. Концепция государственного аудита // Современные тенденции в экономике и управлении: новый взгляд. 2012. № 14-1. С. 173-177.
  11. Степашин С.В. Конституционный аудит: монография. – М.: Изд-во Наука, 2006. – 814 c.
Вы можете отправить статью для публикации в журнале
Новый выпуск