Значение бюджетных реформ в структурной трансформации системы государственного управления России.

Жилина Е.А.

в статье дана оценка эффективности реализации первого этапа реформ бюджетной системы. Указаны новые методы и механизмы функционирования бюджетного сектора Российской Федерации.

Ключевые слова: автономные учреждениябюджетирование, ориентированное на результатбюджетная реформатрансплантантуправление результатами.

С 2000 года в России началась новая «эпоха» реформирования. Постепенно все сферы жизнедеятельности подвергаются изменениям; на лицо яркие трансформации в судебной системе, системе государственного и муниципального управления. Но в данной работе автору хотелось уделить особое внимание бюджетной сфере, которая также подвержена реформированию.

Развитие и жизнедеятельность каждой страны напрямую зависит от ее финансового благополучия. Состояние финансовой системы напрямую отражает общеэкономическую и социальную ситуацию в стране. Поэтому серьезные улучшения в ней возможны только как результат общего прогресса в экономике, политическом устройстве и административной структуре общества. Говоря о России необходимо отметить, что с 2000 года наблюдается улучшение положения в стране, и эти сдвиги должны быть учтены в организации общественных финансов. Почему? Российская бюджетная сфера – одна из самых слабых и нестабильных, она очень подвержена влиянию других сфер и лоббистских группировок. На сегодняшний день уже полным ходом реализуется одна из важнейших реформ – бюджетная реформа.

Таким образом, объектом исследования будет оценка автором бюджетных реформ на базе данных 2001-2008 г.г. Суть данных реформ - сместить акценты бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств. К ним относятся Министерство финансов Российской Федерации, Федеральные органы исполнительной власти, Федеральное Казначейство, распорядители бюджетных средств и т.д.

Примечательно отметить логику проводимых реформ – это 3 уровня реформирования бюджетной системы России [1. – с. 45]:

  • макроуровень: Федерация - субъекты РФ – местное самоуправление (т.е. реформа межбюджетных отношений)
  • мезоуровень: Правительство - финансовые органы - министерства (т.е. реформа бюджетного процесса)
  • микроуровень: министерства - службы – учреждения (т.е. реструктуризация бюджетной сети).

Бюджетные реформы России проводятся по пути «оптимальной децентрализации», чьи принципы и концепции были заимствованы из европейского опыта современного реформирования сферы управления общественными финансами. Данная концепция предполагает создание устойчивой заинтересованности и стимулов всех участников бюджетного процесса в достижении конкретных, измеримых и общественно значимых результатов [2.]. Но что же в итоге из этого получилось?

В ходе реформирования предполагалось достичь следующих результатов (Таблица 1. Реформирование сферы общественных финансов) [3.]:

Таблица 1. Реформирование сферы общественных финансов.

 

         Далее автор более подробно рассмотрит направления бюджетных реформ.

  1. Реформа межбюджетных отношений (2003-2005 (2015)г.г.) – это разделение уровней бюджетной системы с четким определением на постоянной основе их обязательств и доходных источников и, что самое важно, полномочий по их регулированию. Основные нововведения данного направления:
  2. a) в соответствии с реформой местного самоуправления вводится два уровня местных бюджетов – бюджетная система РФ становится четырехуровневой;

    b) устанавливаются четкие правила разграничения расходных обязательств;

    c) существенно расширяется финансовая самостоятельность субнациональных властей (за счет налоговой автономии);

    d) законодательно закрепляются новые формы и принципы распределения межбюджетных трансфертов

  3. Реформа бюджетного процесса (2004 - 2006 г.г.) - переход к среднесрочному финансовому планированию при существенном расширении полномочий «линейных» министерств и их переориентации на достижение конкретных и измеримых результатов. Реализация этой реформы осуществляется в соответствии с Концепцией Правительства РФ по пяти направлениям:
  4. a) реформа бюджетной классификации и бюджетного учета (приближение к международным стандартам);

    b) переход к среднесрочному финансовому планированию – составление 3летнего финансового плана;

    c) оценка и планирование результативности бюджетных расходов;

    d) эксперимент по внедрению среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат (СБОР);

    e) изменение порядка рассмотрения бюджетов (3 чтения).

  5. Реформа бюджетной сети (2005-2008 г.г.) - самая сложная часть бюджетной реформы, подразумевающая реорганизацию бюджетных учреждений, «микродецентрализацию» управления общественными финансами, «разгосударствление» производства значительной части бюджетных услуг. Предполагаются следующие новации:
  6. a) ужесточение использования бюджетными учреждениями бюджетных средств;

    b) реорганизация бюджетных учреждений и создание новых организационно-правовых форм (автономные учреждения и автономные некоммерческие организации);

    c) нормативно-подушевое финансирование бюджетный учреждений и выполнение государственного (муниципального) задания.

Бюджетные реформы предполагалось завершить к 2008 году, но в силу ряда причин на сегодняшний день они носят незавершенный характер, а их итоги - промежуточны. Однако можно говорить об определенных результатах, по-мнению автора, к ним относятся:

  • ­бюджет сегодня перестал быть источником макроэкономической нестабильности;
  • ­повысилась объективность и прозрачность распределения финансовой помощи;
  • ­макроуровень- 4хуровневая бюджетная система РФ, наличие «жестких» бюджетных ограничений, выравнивание субъектов РФ и муниципальных образований только по формулам;
  • ­мезоуровень - постепенный переход на 3хлетний бюджет (без учета кризиса), в муниципальных образованиях и бюджетных учреждениях практикуется распределение денежных средств по результатам;
  • ­микроуровень - нормативно-подушевое финансирование в некоторых бюджетных учреждениях, постепенный их перевод на новые организационные формы – автономные учреждения и автономные некоммерческие организации.

Таким образом, бюджетные реформы России нельзя назвать законченными, сегодня продолжают реформироваться и модифицироваться наиболее значимые аспекты.

Говоря о результатах реформ, пусть даже и промежуточных, нельзя воспринимать их односторонне. Каждое положение обнажает целый пласт других проблем, зачастую не связанных со сферой управления общественными финансами. Автор исследования видит несколько причин негативных результатов реализации бюджетных реформ:

  • ни экономическая система России, ни система государственного управления и общество не готовы к предполагаемым новациям, да и вообще к системе оценивания по результатам (об этом также свидетельствует и итоги административной реформы России);
  • российская экономическая ситуация – нестабильна, поэтому не может предоставить необходимых, устойчивых условий для проведения реформ;
  • в России нет должной инфраструктуры, которая могла бы обеспечить наименее болезненное и затратное проведение реформы бюджетного сектора. Сегодня проводимые реформы значительно обгоняют технические возможности информационных систем, которые должны поддерживать данный процесс. Особенно отстают возможности систем с точки зрения предоставления данных, необходимых для эффективного анализа, измерения результатов и внедрения системы подотчетности [4.];
  • отсутствует опыт измерения и управления достигнутыми результатами, т.е. выяснение того, что необходимо сделать для повышения эффективности деятельности. Особенно большое значение приобретает подотчетность, прозрачность и др.;
  • российской законодательство также несовершенно в данной области, оно не может предоставить необходимых механизмов реализации планируемых нововведений и гарантий их исполнения.

Все недостатки и недоработки бюджетных реформ можно объяснить стратегией их проведения – трансплантация [5. – с. 358]. Сам институт бюджетной реформы заимствован из стран Европейского союза, но перед его внедрением не были подготовлены политические субъекты и акторы, т.е. иными словами не были выделены те структуры и, может быть, конкретные люди, которые отвечали бы за подготовку, проведение и подведение итогов реформы. Также не была создана институциональная инфраструктура. Таким образом, институт бюджетной реформы был просто заимствован, а затем практически без изменений перенесен на российскую действительность. В этом то и была допущена основная ошибка – слишком высокий уровень трансплантата (т.е. института бюджетной реформы) для российской сферы управления общественными финансами. Очевидно, что преобразования происходят в авральном режиме (без подготовительного периода), при проведении реформы отсутствуют «готовые» исполнители-специалисты, поддержка с какой-либо стороны общества, зачастую применяются несоответствующие методы и т.д.

Поэтому в качестве рекомендаций для Федеральных органов исполнительной власти автор предлагает немного изменить курс реформирования и внести следующие коррективы:

  • в первую очередь подготовить политических субъектов и акторов;
  • необходимо предпринимать новые корректировочные шаги, чтобы сначала создать всю необходимую инфраструктуру (общество, политические элиты, технологии, экономическую систему и т.д.), а затем тщательно, пошагово и не торопясь предприниматься за реализацию бюджетной реформы;
  • необходимо учитывать динамический аспект – при введении нового института бюджетной реформы старые институты управления общественными финансами не останавливаются в своем развитии, они продолжают двигаться и изменяться. Отсюда, изменение курса реформы, получение немного модифицированных результатов;

Но, не смотря на все негативные аспекты, можно сделать весьма положительный вывод: бюджетные реформы - одна из важнейших предпосылок для повышения эффективности государственного управления и реструктуризации бюджетного сектора. Бюджетные преобразования делают более открытой и прозрачной финансовую отчетность, мобилизуют участников бюджетного процесса и позволяют оценивать эффективность деятельности исходя из результатов работы.[1. – с. 402].

Литература

  1. Лавров А.М. Бюджетная реформа в России: от управления затратами к управлению результатами. – М.: КомКнига, 2005. 556 С.
  2.  Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-208 годах: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. № 467-р. URL: Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации.
  3. http://www.minfin.ru/ru/budget/regions/methodology/index.php?pg4=4. (проверено 27.01.2010 г).
  4. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Часть третья: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2009 г). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  5. Брук П. Бюджетная реформа в Российской Федерации: достигнутые успехи и полученный опыт (проект Тасис). URL: www.iet.ru/text/cepra/reforma_budgeta.pdf
  6. Полтерович В.М. Элементы теории реформ. /- М.: Экономика, 2007. С. 358 - 368.
  7. О мерах по повышению результативности бюджетных расходов. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 г (в ред. от 1 июня 2004 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Жилина Е.А.

Key words: NoneNoneNoneNoneNone.
  • Экономика и управление


Яндекс.Метрика