Характеристика уголовной политики в сфере противодействия коррупции в странах Европейского сообщества

Крючкова Н.Л.

В настоящее время как никогда необходима координация усилий различных государств, а также международных организаций в деле реализации международных документов, предписания которых направлены на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы.

Исследователи выявили в странах Западной Европы несколько основных моделей коррупции (от разновидности коррупции зависят и средства борьбы с ней):

  • систематическая коррупция (Франция, Италия, Испания, Бельгия);
  • проявляющаяся систематическая коррупция (Германия, Греция);
  • спонтанная коррупция (Португалия, Ирландия, Австрия);
  • случайная коррупция (Нидерланды, Финляндия, Швеция, Дания) [1].

Заслуживает внимания опыт противодействия коррупции Финляндии, у которой, по международным оценкам, один из самых высоких антикоррупционных рейтингов.

Низкому уровню коррупции в органах государственной власти и управления Финляндии способствуют:

  • наличие развитых институтов гражданского общества, в том числе СМИ;
  • стремление к минимизации вмешательства государства в экономический сектор;
  • прозрачность и гласность процесса принятия решений должностными лицами, открытость и доступность большинства нормативных и подзаконных актов;
  • политическая, финансовая и кадровая независимость системы правосудия от исполнительной власти, действительная гарантия защиты лиц, оказавших содействие компетентным органам в борьбе с коррупцией;
  • эффективная организация административной системы, характеризующейся компактностью, малой степенью бюрократизации, отсутствием кастовости;
  • адекватная система внутреннего и внешнего контроля за действиями должностных лиц, широкие полномочия в этой области у Канцлера юстиции и парламентского уполномоченного по правам человека, парламента;
  • достойный уровень зарплаты государственных служащих, наличие так называемого социального пакета (пенсионного обеспечения и выходного пособия), размер которого устанавливается по итогам выслуги лет;
  • морально-психологический настрой общества и всего корпуса должностных лиц на неприятие коррупции [2].

Основные антикоррупционные принципы Финского государства - прозрачность процесса отправления власти, обеспечение законности в государственной администрации, ответственность и добропорядочность государственных должностных лиц и служащих - закреплены в Конституции.

Государственная политика профилактики и пресечения коррупции изложена в общенациональной Программе по борьбе с преступлениями в экономической сфере 1996 г. Другие специализированные антикоррупционные проекты, а также специальные правоохранительные службы в стране отсутствуют.

Под должностным взяточничеством как основным видом коррупции в Финляндии понимается противоправная сделка между представителем органа власти или управления любого уровня и лицом (группой лиц, организацией), заинтересованным в его определенном поведении. При этом обоюдно извлекаемая выгода может носить как материальный (деньги, имущество, ценные бумаги и т.д.), так и нематериальный (лоббирование чьих-либо интересов, помощь в проведении избирательной кампании и т.д.) характер. В соответствии с Законом «О государственных служащих» чиновникам запрещается принимать подарки, угощения, пользоваться услугами увеселительного характера за счет заинтересованных лиц, на прохождение дел которых они могут оказать влияние. Высшие должностные лица страны (в том числе члены Правительства и депутаты парламента) обязаны периодически представлять декларации о своих доходах и их источниках, которые обычно предаются публичной огласке.

В Уголовном кодексе Финляндии за совершение государственными должностными лицами коррупционных преступлений предусмотрены различные наказания: от штрафа до двух лет лишения свободы (с освобождением от занимаемой должности, запретом занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от двух месяцев до четырех лет при наличии отягчающих обстоятельств). Они назначаются по следующим составам преступлений: получение государственным должностным лицом взятки либо принуждение к ее даче, равно как и сама дача взятки; злоупотребление должностными полномочиями; служебный подлог; фальсификация доказательств; подкуп для дачи ложных показаний или неправильного перевода официального текста и т.д.

В Португалии - стране, в которой коррупция носит не глобальный, а спонтанный характер, рассматриваемая проблема не стоит столь остро, как в странах с иным типом коррупции. Несмотря на это, органами законодательной и исполнительной власти созданы административные барьеры для подобных правонарушений со стороны государственных служащих.

Одной из эффективных мер, предпринятых правительством по борьбе с коррупцией, явилось создание в системе прокуратуры специализированного подразделения - Центрального управления по ведению следствия и уголовному преследованию. Данный орган наделен широкими полномочиями и ориентирован на расследование наиболее опасных и сложных преступлений, связанных с деятельностью высокопоставленных должностных лиц. Важное место в деле предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате отводится укреплению взаимодействия правоохранительных органов и расширению партнерских связей с аналогичными институтами других государств.

В Нидерландах в целях предупреждения и пресечения коррупции были ужесточены санкции в отношении государственных служащих, уличенных в коррупционном поведении, включая взяточничество и злоупотребление служебным положением. Кроме того, в целях предупреждения проникновения во властные структуры представителей организованных преступных сообществ выработаны дополнительные меры. В частности, Служба национальной безопасности получила право осуществлять проверку отдельных кандидатов в депутаты парламента страны, в отношении которых имеются обоснованные подозрения в связях с организованной преступностью.

Антикоррупционная система Германии базируется на 10 основных принципах: охранять государственную казну и конкуренцию посредством регистра коррупции, создавать стимулы для новой этики предпринимательства, запрещать должностным лицам, уволенным со службы за оказание протекции, в течение пяти лет иметь отношение к предпринимательству, ликвидировать пробелы в законах, вести санкционированный контроль за телефонными разговорами, урегулировать положение главного свидетеля посредством смягчения наказания, улучшать уголовное преследование путем создания центров по борьбе с коррупцией, обеспечивать широкую гласность своей деятельности, создать «телефон доверия», усилить контроль с целью предупреждения самообогащения и злоупотребления субъективным правом [3].

Следует отметить, что для противодействия коррупции в Германии были приняты меры законодательного и административного характера. В 1997 г. вступил в силу Закон о борьбе с коррупцией с одновременным внесением изменений в Уголовный кодекс (УК) Германии. Был расширен перечень коррупционных преступлений:

  • получение выгоды (§ 331);
  • получение взятки за нарушение служебного долга (§ 332);
  • обещание, предложение выгоды, взятки (§ 333);
  • дача взятки за нарушение служебного долга (§ 334);
  • получение и дача взятки в хозяйственном обороте (§ 299);
  • ограничивающие конкуренцию соглашения при конкурсах (§ 298).

В УК Германии была внесена статья о даче и получении взятки в частноправовом обороте, которая ранее содержалась в Законе против неразрешенной конкуренции (подкуп служащего - § 12).

В качестве организационно-правовой меры министерствам и федеральным органам управления был представлен пакет документов, который получил название «Директива Федерального правительства о борьбе с коррупцией в федеральных органах управления».

В Директиве содержатся положения, направленные на предупреждение коррупции: определение перечня должностей, наиболее подверженных коррупции, усиление внутриведомственного контроля в форме ревизий, особенно тщательный подход при назначении лиц на должности, исполнение которых допускает возможность совершения коррупционных действий, обучение и повышение квалификации сотрудников для неприятия ими действий, подпадающих под состав коррупционных преступлений, усиление служебного надзора руководством федерального органа, ротация персонала, занимающего должности, наиболее подверженные коррупции, строгое соблюдение предписанных процедур при выделении и оформлении государственных заказов, четкое разделение этапов, связанных с планированием, выделением и расчетами при оформлении государственных заказов, исключение из конкурса участников аукциона в случае серьезного нарушения установленных правил.

Одновременно с Директивой были разработаны Рекомендации по соблюдению Кодекса антикоррупционного поведения. К Рекомендациям прилагалось «Руководство к действию», предназначенное для руководителей, поскольку эффективность мер воздействия и предупреждения коррупции в первую очередь зависит, по мнению германских законодателей, от руководящих лиц государственной службы.

В соответствии с этими документами государственные служащие не вправе заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой другой правовой формы. Для всякой иной работы, помимо службы, служащий обязан получить предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Разрешения не требуется для: принятия опекунства, ухода за больным или немощным, выполнения обязанностей по завещанию, отправления «свободной» профессии, управления собственным имуществом, деятельности, связанной с обучением и исследованиями в научных институтах и учреждениях.

Среди мер, направленных на противодействие коррупции, следует отметить порядок трудоустройства лиц, ушедших с высоких государственных постов. В течение установленного срока они должны получить разрешение Правительства на работу в частном секторе или занятие коммерческой деятельностью, если они к ней имели отношение. В противном случае их поведение может рассматриваться как коррупционное.

В Германии служащий и по истечении срока службы должен держать в тайне сведения и факты, ставшие ему известными в процессе служебной деятельности. Без разрешения служащий не имеет права давать показания или делать заявления по известным ему фактам (делам) даже в суде. Разрешение такого рода дает руководитель службы или, если служебные отношения прекращены, последний руководитель службы. Сведения для прессы вправе оглашать только правление учреждения или уполномоченный им служащий.

Повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются в Германии соответствующим государственным жалованьем и другими выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе, а также достойный уровень жизни. Все это способствует эффективности антикоррупционной стратегии ФРГ.

Из отчета Федерального управления криминальной полиции от 26 августа 2002 г. «О положении с коррупцией», в котором было проанализировано состояние дел с коррупцией в течение десяти лет, предшествующих отчету, следует вывод, что начиная с 1992 г. процесс коррупции непрерывно усиливался. Особенно значительно возросло количество случаев подкупа государственных служащих - с 258 эпизодов в 1992 г. до 1243 в 2002 г. (в настоящее время данная тенденция сохраняется), в результате почти в три раза увеличилось количество подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений рассматриваемой направленности [4].

Одним из основных правовых средств борьбы с коррупцией в Германии являются соответствующие нормы Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов. Так, в п. 108e УК Германии предусмотрена ответственность депутата, в случае если он на сессии голосует в соответствии с предшествующим сговором, сулящем ему выгоду. Кроме того, согласно п. 299 УК служащие и доверенные лица хозяйственного объекта подвергаются наказанию, если они при получении товаров и оказании промышленных услуг предпочитают в обход конкурентных правил иметь дело с выгодным клиентом. Также УК предусматривает ответственность за действия чиновников по отмыванию денег (активный и пассивный подкуп - п. п. 332, 334 УК соответственно) и извлечение противозаконной выгоды, добытой путем преступления или ради преступления (конфискация замены ценности), если у пострадавшего от преступления есть право на компенсацию (п. 73 абз. 1 предл. 2 УК). Всего в УК Германии содержится 37 составов преступлений коррупционной направленности (п. п. 108e, 299, 300, 301 - 335 УК). Степень тяжести данных правонарушений определяется при их соотношении с п. 100a № 1 УПК Германии.

Неудержимый рост коррупции как в сопредельных с Германией государствах, так и внутри страны обусловил принятие в августе 1997 г. Закона «О борьбе с коррупцией». Согласно данному Закону в Германии ограничивается возможность государственных служащих заниматься дополнительной деятельностью, ужесточены меры наказания за недекларирование получаемых доходов, подарков. Строгая регламентация поведения государственных служащих была подкреплена подконтрольностью их действий со стороны соответствующих органов. Опыт Германии показывает, что наиболее эффективными административно-правовыми методами предупреждения коррупции могли бы стать: определение сфер, наиболее подверженных угрозе коррупции; создание в Центральном банке страны базы данных физических и юридических лиц, изобличенных в подкупе государственных служащих, что не позволит им под новым именем (названием) или иным прикрытием получать государственные заказы; осуществлять ротацию управленческих кадров; создать вневедомственные подразделения внутреннего контроля деятельности управленческого персонала.

Первыми документами, ратифицированными Российской Федерацией в области борьбы с коррупцией, являются Конвенция ООН против коррупции и Конвенция Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию». Для предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы международным организациям (ООН, Совету Европы, СНГ, Интерполу) было бы вполне целесообразно контролировать соблюдение принятых государствами обязательств в сфере предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Следует согласиться с тем, что контроль за выполнением взятых на себя государствами обязательств в сфере предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы был бы гарантией того, что государства будут соблюдать взятые на себя обязательства в рассматриваемой сфере. В настоящее время необходимо формировать административно-правовые механизмы реализации Конвенции ООН против коррупции в части применения ее предписаний, касающихся незаконного обогащения государственных служащих. Согласно Конвенции публичное должностное лицо, имеющее активы, превышающие его законные доходы, которые оно не может разумным образом обосновать, признается виновным в коррупции.

Несмотря на принятие ФЗ «О противодействии коррупции» [5], Уголовный кодекс РФ не претерпел существенных изменений в части криминализации коррупционных деяний и усиления ответственности за их совершение. Несмотря на вышеперечисленные факты, до сих пор не отработан механизм привлечения к уголовной ответственности российских бизнесменов за подкуп иностранных должностных лиц. В отличие от стран ЕС в России отсутствует закон, регламентирующий лоббистскую деятельность в органах власти. Принимая во внимание вышеизложенное, представляется необходимым:

  • рассмотреть возможность присоединения России к Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций (1997 г.) и Конвенции СЕ «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» (1999 г.);
  • рассмотреть возможность установления уголовной ответственности юридических лиц за экономические преступления;
  • ускорить принятие Федеральных законов «О регулировании лоббистской деятельности» и «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и их проектов»;
  • усовершенствовать механизм взаимодействия между контролирующими и правоохранительными органами;
  • развивать международно-правовое сотрудничество в сфере противодействия коррупции.

[1] Кобец П.Н. Международный опыт предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате и возможности его использования в отечественной законодательной практике//Международное и публичное частное право. 2008. № 5.

[2] Трегубова Е.В. Зарубежное законодательство о законности административных действий на государственной службе//Административное и муниципальное право. 2009. № 9.

[3] Schaupesteiner Wolfgang. Wachsturnbsbranche Korruption. Kriminalistik. DRD, 2003. № 1. P. 9 - 18.

[4] Переводы материалов о практике деятельности правоохранительных органов зарубежных стран. № 28. М.: ГИЦ МВД России, 2004. С. 15.

[5] См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №  273-ФЗ // Российская газета. 2008. 30 дек.

  • Коррупция: методы выявления и противодействия


Яндекс.Метрика