Перспективы замены системы государственных закупок: концепция проекта закона "О федеральной контрактной системе"

Чевтаева Е.И.

Принятие и применение 94-ФЗ привели к тому, что госзакупки состоялись как институт. Однако упрощенное представление об экономической реальности, положенное в основу 94-ФЗ, породило серьезные проблемы для добросовестных госзаказчиков и поставщиков. В ноябре прошлого года на ситуацию обратил внимание президент Дмитрий Медведев. Он заявил, что при проведении госзакупок в неизвестном направлении ежегодно утекает около 1 трлн. рублей и потребовал отредактировать профильный закон [1].

На данный момент предложено два варианта перестройки системы госзакупок. Первый вариант, в конце февраля представила Федеральная антимонопольная служба в виде Концепции проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа», предполагающую модернизацию действующего законодательства о размещении заказов»[2]. Второй вариант, который призван заменить действующий закон о госзакупках, в начале марта опубликовало Минэкономики в виде концепции проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе» [3].

Основным положением концепции Минэкономразвития является создание единых норм и правил регулирования всего цикла государственных закупок, что является главной новацией законопроекта. Это нормы и правила определенны в законе как, федеральная контрактная система (ФКС).

Главной целью законопроекта является существенное повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд. В перечень нормативно закрепляемых функций федеральной контрактной системы входят: прогнозирование и планирование обеспечения государственных (муниципальных) нужд, ведение библиотеки типовых контрактов и банка данных стандартных спецификаций (полезных свойств) закупаемой продукции, обоснование начальных цен и иных ключевых параметров государственных и муниципальных контрактов, размещение государственного (муниципального) заказа, управление исполнением государственных (муниципальных) контрактов, мониторинг государственных контрактов и учет контрактных результатов, обеспечение гласности и прозрачности закупочных решений, оценка эффективности исполнения контрактов, оценка уровня удовлетворения государственной (муниципальной) нужды, обобщение и распространение лучшего опыта формирования, размещения и исполнения заказа [3].

Концепция законопроекта о создании федеральной контрактной системы ставит проблемы с коррупцией на второй план, выдвигая на первый план проблему качества выполнения услуг и предоставления товаров, предлагая решение через оптимизацию деятельности органов власти на стадии отбора исполнителя и на стадии исполнения контракта, а так же через развитие конкуренции. Так, например, предлагается ввести Реестр результатов контракта, в котором будут отслеживаться оценки эффективности исполнения контрактов и по их результатам в отношении заказчиков могут применяться различные меры.

Это существенно отличает данную концепцию, от предложенной Федеральной Антимонопольной Службой, для которой решение проблем коррупции, пускай за счет существенного усложнения процедуры закупки, стоит на первом плане. При этом Проректор ГУ-ВШЭ Александр Шамрин, один из разработчиков концепции федеральной контрактной системы, пояснил: «При написании концепции мы исходили из презумпции добросовестности заказчика»[1]. При этом, по словам заместителя министра экономического развития Алексея Лихачева, «свобода, которую заказчику предоставляет федеральная контрактная система, будет уравновешена повышением его ответственности» [1].

"Презумпция добросовестности" госзаказчика, заложенная в проект, критикуется Федеральной антимонопольной службой и Институтом Гайдара — там считают, что такое ослабление действующего режима госзакупок, (в рамках которого в 2010 г. проведено сделок на сумму порядка 5 трлн. руб.), не столько повысит эффективность госзакупок, сколько поддержит коррупцию рублем[2].

Главным аргументом Минэкономразвития является то, что «одним из результатов применения 94-ФЗ стало кардинальное увеличение государственного заказа, размещаемого на внеконкурсной основе, что свидетельствует об исчерпании антикоррупционного потенциала текущего нормативного правого регулирования в области государственных закупок» [4].

Концепция Минэкономразвития, в свою очередь, предлагает решение тех проблем, с которыми уже пришлось столкнуться за годы функционирования 94 ФЗ: отсутствие единого подхода к регулированию всего цикла закупок, правовые пробелы, объем закона и его сложность, отсутствие должной связи между параметрами бюджетных ассигнований. Все эти сложности, по мнению экспертов Минэкономразвития, не позволяют раскрыть инвестиционный и инновационный потенциал системы государственного заказа.

Решение данных проблем предлагается через «создание сквозного цикла организации закупок, анализ и сопоставление ключевых параметров контрактов в целях обеспечения выполнения публично-правовыми образованиями возложенных на них обязательств и повышения качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд» [4].

В концепции Минэкономразвития представлена схема единого цикла обеспечения государственных (муницпальных) нужд, включающая стадии планирования, размещения, исполнения и приемки контрактов по государственным закупкам. Стоит отметить, что стадия планирования и стадия приемки контрактов не отражены в действующем законодательстве по госзакупкам. Кратко, эта схема предполагает более централизованное и объемное планирование государственных закупок, расширение способов размещения заказа, учет специфики закупок товаров, работ и услуг различных видов, контроль за качеством исполнения контракта.

Согласно предложенной Минэкономразвития схеме, на стадии планирования составляются прогнозы объемов и структуры закупок, это служит базой для планов обеспечения государственных нужд, далее процедура детализируется в планах-графиках, определяя очередность и сроки закупок, разбивку по лотам и иные параметры. На стадии планирования происходит структуризация рынков закупок, что дает возможность определять и выбирать инструменты размещения заказов (перечень расширенный законопроект предлагает) в зависимости от категории закупки. При этом выбор окончательного способа размещения заказа требует публичного обоснования. На стадии исполнения контракта предусматривается «создание системы обратной связи и контроль результатов реализации контракта, за счет регламентации процедур приемки результатов контрактов [2]». Результаты контрактов будут сопоставляться с плановыми целями публичными прогнозами и планами закупок. Так же будет проводиться мониторинг удовлетворения государственных (муниципальных) нужд федеральными органами власти и вводится Реестр результатов контракта, о котором упоминалось ранее.

Реализую представленную схему госзакупок, должна появиться взаимосвязь между параметрами бюджетных ассигнований, объемными и качественными показателями предоставляемых государственных услуг, с одной стороны, и параметрами государственных контрактов, их результатов, с другой.

Кроме того предполагается создание Библиотеки типовых контрактов, «которая должна содержать проекты государственных контрактов, типовые формы необходимых документов, методические рекомендации по применению типовых контрактов, особенности правового статуса отдельных типов контрактов[2]».

Так же предполагается создание единого федерального органа, уполномоченного в сфере федеральной контрактной системы, на который ложится большое количество полномочий, за исключением полномочий в области регулирования и контроля. Это меры по нормативному, методическому сопровождению контрактной системы, осуществление мониторинга и анализа процессов и результатов обеспечения государственных нужд, так же данный орган подготавливает предложения Правительству Российской Федерации по совершенствованию отношений в сфере обеспечения государственных нужд. Централизованное управление должно обеспечивать функционирование единого подхода в управлении на всех стадиях системы госзакупок.

Большая роль так же предоставлена Единой информационной контрактной системе, которая будет основываться на имеющихся информационных ресурсах системы госзаказа, а также на новых информационных базах и сервисах, обеспечивающих функционирование ФКС. Именно она «обеспечит мониторинг реализации подрядчиком государственного (муниципального) контракта, что позволит существенно снизить риски неисполнения или некачественного исполнения контракта[4]».

В целом, концепция федеральной контрактной системы призвана упростить процедуру заказа, сделать ее более удобной для поставщиков, и обеспечить единое целостное регулирование системы государственных закупок.

Говоря о критике данной концепции, стоит еще раз упомянуть недостаток мер по снижению коррупции. Стоит так же привести критику данной концепции, которую озвучил начальник управления ФАС РФ Евраев Михаил Яковлевич в газете «Комерсантъ»: «Законопроект не содержит прямо указания на радикальную централизацию госзакупок и изъятие у министерств права самостоятельно распоряжаться частью госбюджета, однако содержит отсылки к системе госзакупок в США, которая управляется офисом государственного заказа [2]». Заместителя министра экономического развития Алексея Лихачева, в свою очередь, в интервью Газете «Известия» на вопрос корреспондента: «Планируете ли вы создать такой орган (офис государственного заказа) у нас?» ответил: «Нет. В проекте закона, подготовленного Минэкономразвития, заложен иной подход. Предлагается централизовать госзакупки на уровне отдельных ведомств и усилить отраслевой подход в подготовке всей нормативной базы, касающейся госзакупок: типовых контрактов, общих подходов к ценообразованию, стандартных квалификаций товаров, работ и услуг[1]».

Один из главных недостатков действующей системы госзакупок это не проработанность вопросов планирования закупок, исполнения контрактов и комплексного анализа полученных результатов. Предложенная Минэкономразвития концепция отражает реалии действующей системы, ее недостатки и предлагает перестройку в федеральную контрактную систему. Создатели концепции сделали ставку на поставщиков и заказчиков, преобразовав условия среды, создав предпосылки для честной конкуренции и усилив контроль за эффективностью деятельности органов власти. Наиболее перспективной частью данной концепции, на мой взгляд, являются меры, направленные на улучшение качества предоставляемых услуг, за счет оптимизации процедур отбора исполнителя и усиления мер по приемки результатов контрактов. Однако, исходя из текста концепции, меры по борьбе с коррупцией достаточно абстрактны.

 

 

Литература

1. Кривошапко Ю. Казнотраты переходят на контракт // Известия, 10.03.2011

2. Евраев М. Я. Госзаказ размещают под честное слово // Коммерсантъ, №39/С (4580), 09.03.2011

3. Концепция проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа», предполагающую модернизацию действующего законодательства о размещении заказов» //официальный сайт Федеральной антимонопольной службы http://www.fas.gov.ru/legislative-acts/legislative-acts_50698.html

4. Концепция проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе» // официальный сайт Министерства экономического развития РФ//http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/strategicplanning/system

 

  • Новое государственное управление: реформы в условиях модернизации


Яндекс.Метрика