Проблемы реализации административной реформы в Свердловской области и пути их решения

Вольф В.С.

В соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации на 2006-2010 гг. административная реформа в Свердловской области на современном этапе сводится к реализации мероприятий по 8 основным направлениям:

  1. управление по результатам;
  2. стандартизация и регламентация;
  3. оптимизация функций исполнительных органов государственной власти Свердловской области и противодействие коррупции;
  4. повышение эффективности взаимодействия исполнительных органов государственной власти Свердловской области и общества;
  5. модернизация системы информационного обеспечения исполнительных органов государственной власти Свердловской области;
  6. обеспечение административной реформы;
  7. предоставление информации о государственных услугах и государственных услуг в электронной форме;
  8. предоставление государственных услуг на базе многофункциональных центров[1].

В период с 2006 года по 2010 год был проведен ряд мероприятий по основным направлениям административной реформы, закрепленных Постановлением Правительства Свердловской области от 31 декабря 2008 г. №1446-ПП «О программе проведения административной реформы в Свердловской области на 2009-2010 годы». Была подготовлена нормативно-правовая база для реализации административной реформы в Свердловской области, основой которой является вышеупомянутый документ.

В результате анализа административной реформы в Свердловской области за 2009-2010 года вскрылся ряд основных проблем её реализации по каждому из направлений.

Управление по результатам. Введение системы управления по результатам в деятельность органов исполнительной власти, в первую очередь, обусловлено целью повысить эффективность их работы за счет того, что каждый чиновник имеет четкое представление как о своих целях, так и о целях органа в целом.

Каждый руководитель в этих условиях чувствует личную заинтересованность в достижении результатов. Немаловажное значение имеет и возможность продвижения к конечному результату малыми шагами, так как планами устанавливаются временные рамки и четко сформулирован конкретный конечный результат.

В то же время за годы использования этой системы выявились и некоторые ограничения эффективного применения управления по результатам. Система не приносит успеха там, где принято за правило “спускать” цели сверху, не привлекая к их постановке и согласованию чиновников других уровней. Это основная проблема управления по результатам в органах исполнительной власти, в том числе и в Свердловской области: чиновники среднего и нижнего звена не принимают непосредственного участия в разработке критериев оценки их деятельности, поэтому вынуждены либо работать, превозмогая свои объективные возможности, либо терять интерес к достижению поставленных целей.

Во избежание таких проблем в рамках данного направления была разработана новая система оплаты труда работников государственных бюджетных учреждений Свердловской области, ориентированная на конечный результат, призванная стимулировать работников к достижению заданных показателей. В системе оплаты труда, ориентированной на результат, выплаты стимулирующего характера осуществляются с учетом оценки деятельности и результативности работника с определённым размером выплат (зависящих от оценки), который определяется исходя из структурированной системы классификации и вознаграждения и расчета эффективности и результативности работника.

Система оплаты труда, ориентированная на результат, обеспечивает прямую связь между объемными и качественными показателями деятельности и итоговыми выплатами работникам, увеличивает их мотивацию. Данная система помогает определить эффективность деятельности не только работника, но целого учреждения [2, c. 20].

Однако основным препятствием к переходу на систему оплаты труда, ориентированную на результат, становятся издержки, связанные с формированием методики оценки качества и эффективности работников, сложность создания критериев оценки. Также существует опасность необъективной оценки результативности работника, поскольку она оставляет возможность свободы действия для руководства.

И именно руководитель в конечном итоге определяет эффективность и результативность работника. В целом наблюдаются две тенденции при проставлении оценок: руководители влияют на оценку, чтобы поддерживать на должном уровне отношения с подчинёнными, и возможен «эффект ореола», когда работникам по всем показателям выставляются примерно одинаковые оценки. Внедрение данной системы может усилить противоречия и трения как между работниками, так и между работниками и руководителями. Во-первых, сотрудники учреждений будут работать на результат, оставляя без внимания те задания, которые оцениваются ниже. Во-вторых, закрепляется деление служащих на группы, например по признаку результативности, вследствие чего взаимодействие работников ухудшается. В-третьих, растёт количество конфликтов между работниками и руководителями.

В конечном счете, все зависит от типа учреждения и руководителя. Например, по мнению Кунгурцевой И. А., заместителя министра социальной защиты населения Свердловской области, новая система оплаты труда, которая действует в их органе с 1 декабря 2010 года, является оптимальной. Учитывая специфику работы органа, непосредственно связанную с оказанием огромного спектра социальных услуг, по разработанной программе стандартов и результатов деятельности работников, руководитель видит, насколько загружен каждый специалист, отслеживает качество и эффективность его работы. Единственной проблемой, на взгляд Кунгурцевой, являются низкие ставки всей государственной социальной сферы [3].

Александров А. А., заместитель руководителя администрации губернатора Свердловской области, в свою очередь, отметил, что при современном уровне клиентарных связей в сфере бюджетных учреждений и без того небольшие стимулирующие фонды распределяются крайне субъективно и в основе своей оседают на уровне заработных плат крупных руководителей. К сожалению, оценка критериев эффективности деятельности при начислении оплаты труда, в таких сферах, к примеру, как образование и здравоохранение, скорее приведет к искажению этих результатов работниками, чем к справедливому распределению средств стимулирующего фонда[4].

Стандартизация и регламентация. Работа по стандартизации услуг, оказываемых государственными учреждениями, начиналась под эгидой необходимости повышения качества и доступности государственных услуг, улучшения уровня сервиса и информационного обеспечения потребителей услуг. Параллельно в рамках административной реформы формировались регламенты оказания государственных услуг органами государственной власти с акцентом на детальное регулирование процесса оказания услуги.

В административных регламентах описаны процедуры, которые чиновник может и должен совершать в процессе своей работы. Там четко указано, сколько времени ему отпускается на выполнение процедуры и самое главное - определены сроки рассмотрения документов. То есть административные регламенты сводят к минимуму необходимость личного общения госслужащего с обратившимся к нему за помощью лицом. А раз все прописано и заранее известно, то не может быть и предмета для договоренности с чиновником.

Однако стоит иметь ввиду, что органы государственной власти Свердловской области, как и органы всех субъектов Российской Федерации, сами разрабатывают и утверждают обеспечиваемые из регионального бюджета стандарты деятельности региональных учреждений, существуют риски превалирования интересов органов государственной власти Свердловской области (финансовых возможностей бюджета, организационных возможностей конкретных органов власти и т. п.), а не потребностей населения. То есть возможно составление «стандартов ради стандартов» — формального закрепления требований к услугам без ориентации на повышение их качества.

В таких условиях, огромное значение имеет мнение потребителей государственных услуг, однако мониторинги качества и доступности предоставляемых государственных услуг в Свердловской области проводят сами органы государственной власти. В связи с этим, как утверждает начальник отдела административной реформы Министерства экономики Свердловской области Захарова М.Б., оценку качества услуг, предоставляемых органами государственной власти, сложно назвать объективной. Такая работа должна проводиться на другом, независимом уровне [5].

Предоставление государственных услуг на базе функциональных центров. Многофункциональный центр – единое помещение, в котором граждане смогут получить комплекс взаимосвязанных государственных и муниципальных услуг, которые им окажут представители различных ведомств.

Основными целями создания МФЦ являются упрощение процедур получения физическими и юридическими лицами государственных и муниципальных услуг за счет реализации принципа «одного окна», сокращение сроков и противодействие коррупции при их оказании. Кроме того, с помощью многофункциональных центров будет улучшено качество предоставления данных услуг и повышена эффективность межведомственного взаимодействия при их предоставлении [6].

Основная проблема сложности внедрения таких центров – это большая финансовая затратность. А смысл, как отметила начальник отдела административной реформы Министерства экономики Свердловской области М.Б. Захарова, в таких центрах есть лишь в том случае, если их много, хотя бы в каждом муниципальном образовании, в идеале – один на каждые 50 тыс. человек [5].

Предоставление информации о государственных услугах и государственных услуг в электронной форме. В Свердловской области разработкой данного направления реформы занимают два министерства – Министерство информационных технологий и связи и Министерство экономики Свердловской области. Это направление призвано, в первую, очередь обеспечить легкий доступ к информации о государственных услугах их потребителей. Благодаря информатизации услуг значительно упрощается процедура оказания услуг: гражданин может сам ознакомиться с порядком предоставления услуги, не тратя времени на очереди.

Однако сложнее дело обстоит с предоставлением самих государственных услуг в электронной форме. На данный момент, как отмечает Захарова М.Б., внедряется пилотный проект только семи услуг, более того оказание этих услуг проходит только 2 из 5 этапов.

Государственные услуги:

  • Прием заявок (запись) на прием к врачу.
  • Ежемесячное пособие на проезд по территории Свердловской области на всех видах городского пассажирского транспорта и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов.
  • Предоставление информации о текущей успеваемости учащегося, ведение электронного дневника и электронного журнала успеваемости
  • Прием заявлений, постановка на учет и зачисление детей в образовательные учреждения, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования.
  • Предоставление информации об организации общедоступного и бесплатного дошкольного, начального, общего, основного общего, среднего общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта Российской Федерации.
  • Зачисление в общеобразовательное учреждение.

Муниципальные услуги:

  • Предоставление компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

В пилотном внедрении этих услуг участвовали города Нижний Тагил, Каменск-Уральский, Екатеринбург, Реж, Кушва.

В первом квартале 2011 года указанными услугами воспользовались 15733 жителей Свердловской области [7].

Первый этап – размещение информации об услуге (функции) в Сводном реестре государственных и муниципальных услуг (функций) и на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций).

Второй этап – размещение на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций) форм заявлений и иных документов, необходимых для получения соответствующих услуг, и обеспечение доступа к ним для копирования и заполнения в электронном виде.

Третий этап – обеспечение возможности для заявителей в целях получения услуги представить документы в электронном виде с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций).

Четвертый этап – обеспечение возможности для заявителей осуществлять с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций) мониторинг хода предоставления услуги (исполнения функции).

Пятый этап – обеспечение возможности получения результатов предоставления услуги в электронном виде на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций), если это не запрещено федеральным законом [8].

Стоит отметить, что в случае разработки всех этапов оказания государственных услуг минимизирует взаимодействие чиновника и населения, что повлияет в том числе и на ситуацию с коррупцией. Однако обязательным условием для этого при прочих является информационная грамотность граждан, которая также является отдельным направлением работы, а соответственно и статьей расходов.

Оптимизация функций исполнительных органов государственной власти Свердловской области и противодействие коррупции. Одним из самых распространенных антикоррупционных методов в органах исполнительной власти Свердловской области является экспертиза правовых актов на коррупциогенность. Такую экспертизу проходят все нормативно-правовые акты, исправляются неточности, но на реальную борьбу с коррупцией это мало влияет. Как заметил А.А. Александров, это направление административной реформы скорее похоже на крупную PR-кампанию, нежели на набор эффективных механизмов. Масштабная коррупция в Свердловской области зреет не в правовой плоскости, поэтому методы борьбы должны быть более радикальными и внушительными.

Повышение эффективности взаимодействия исполнительных органов государственной власти Свердловской области и общества. Одним из самых перспективных проектов этого направления административной реформы в Свердловской области является «Социальная карта жителя Свердловской области». В начале 2006 года началась опытная эксплуатация системы «Социальная карта» на пилотной территории в Невьянском районе Свердловской области. На современном этапе свою поддержу готов оказать Сбербанк России.

«Социальная карта» – это комплексный проект, призванный повысить уровень предоставляемых услуг в сфере социального обслуживания населения и оптимизации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления за счет получения оперативной и достоверной информации о жителях региона. Автоматизированная система «Социальная карта» – механизм эффективного и качественного информационного обмена в системе взаимоотношений государства и общества. За счет внедрения системы социальных карт значительно упрощается процедура предоставления социальных гарантий жителям Свердловской области. Персональные данные граждан, необходимые для получения различных услуг и льгот, хранятся на социальных смарт-картах и в ведомственных информационных системах. Карты являются ключом доступа к этим данным. Технология позволяет системе автоматически идентифицировать гражданина и обеспечить сотрудников ведомств-участников проекта всей необходимой для работы информацией. Например, в поликлинике врач при помощи карты идентифицирует пациента, на карту записываются электронные рецепты, формируются талоны амбулаторного пациента. Процессы по заполнению электронных документов происходят в автоматическом режиме. Большая часть реквизитов заполняется данными, считанными с карт, остальные формируются с использованием справочников и классификаторов, это существенно экономит время врача и обеспечивает безошибочное заполнение электронных документов.

Предъявляя карту в аптеке, пациенты получают лекарственные средства по записанным на ней рецептам. Медицинская информационная система разработана компанией группой компаний Хост в тесном сотрудничестве с органами местного управления Свердловской области. Работы по внедрению информационных систем ЖКХ и Паспортного стола ведет компания СКБ-Контур. Информационная система «ЖКХ» обменивается данными с органами социальной защиты населения по сверке списков льготников, исключая трудоемкую ручную работу и разногласия при начислении льгот за жилищно-коммунальные услуги. Для получения льгот по оплате коммунальных услуг гражданин предоставляет в жилищную организацию только Социальную карту, а необходимые данные Информационная система «ЖКХ» автоматически получает из других подсистем через Межведомственный информационный центр. Ведением паспортного учета граждан в жилищном фонде занимается подсистема «Паспортный стол» [9].

Несмотря на активную рекламу проекта, работа по его реализации только на первых шагах. Проблема заключается в сложности организации информационной связи между государственными учреждениями и в дороговизне проекта. На данный момент существует лишь образ такой карты, внедрение карты запланировано на 2014 год.

В целом повышение эффективности взаимодействия исполнительных органов государственной власти Свердловской области и общества должно осуществляться, в первую очередь, в тесном сотрудничестве с гражданским обществом и посредником в виде средств массовой информации. На данный момент сложно говорить о полноценном гражданском обществе в Свердловской области, как и о независимости средств массовой информации. Поэтому, несмотря на достаточно большое количество мероприятий, проводимых в Свердловской области в 2010 году, в рамках этого направления, о конструктивном диалоге между властью и населением пока говорить рано.

Модернизация системы информационного обеспечения исполнительных органов государственной власти Свердловской области. В этом году не была организована система автоматизированного документооборота в исполнительных органах государственной власти Свердловской области и органах местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области, не было создано единое информационное медицинское пространство, не были развиты автоматизированные информационные системы учреждений здравоохранения. Все эти мероприятия не были проведены, в первую очередь, из-за масштабности необходимых работ для столь короткого срока реализации.

Что касается обеспечения административной реформы, то здесь основными проблемами являются отсутствие программ ознакомления всех без исключения чиновников основам современного административного реформирования. В большинстве своем чиновники среднего и низшего звена воспринимают реформу, как навязанный сверху источник бумажной волокиты, у них нет четкого представления о сути административной реформы, её целях и направлениях. Если говорить о глубинных проблемах сложности внедрения новых подходов к государственному управлению, которые несет в себе административная реформа, то необходимо обозначить следующее:

  • Причиной наиболее существенных причин неудач стала недостаточная концептуальная проработанность модели административной реформы применительно к условиям России и, в частности, вопроса о роли и функциях современного государства. В ходе реализации административной реформы в России была скорее, усвоена буква концепции НГУ, а не ее дух. По существу была предпринята попытка реализации достаточно обоснованных и рациональных принципов в условиях отсутствия ряда ключевых предпосылок, определяющих востребованность этой модели.
  • Базовой проблемой, обусловившей сложность внедрения новых подходов к государственному управлению, является также отсутствие эффективных институтов гражданского общества, что не в последнюю очередь обусловлено недостаточным ресурсным обеспечением самодеятельной инициативы. Как следствие, возможности самодеятельных организации взять на себя выполнение значимых функций государства весьма ограничены.
  • Современный бюрократический аппарат воспринимает нововведения, связанные с административной реформой, как навязанные высшим руководством, для повышения эффективности его работы необходимо волевое участие в процессе реформирования каждого его элемента.

Таким образом, целый ряд ключевых параметров – неэффективность и нерациональность управленческого аппарата; низкий уровень его материального обеспечения и высокий уровень коррумпированности (что взаимосвязано); низкое качество гражданского общества, его неспособность и неготовность взять на себя выполнение ряда функций государства – определяют существенное отличие стартовых условий реализации административной реформы в Российской Федерации и её субъектах от тех, что стимулировали осуществление аналогичных административных реформ в духе НГУ в развитых странах. Это определяет необходимость и целесообразность содержательной интерпретации существа парадигмы НГУ с тем, чтобы административная реформа в России соответствовала духу идей НГУ, а не ее форме.

Отталкиваясь от выявленных проблем, сформулируем рекомендации по повышению эффективности работы органов исполнительной власти Свердловской области в рамках административной реформы:

  • Руководство органов исполнительной власти Свердловской области при разработке критериев оценки деятельности подчиненных должно учитывать рекомендации последних, а также проводить периодический мониторинг мнения чиновников среднего и нижнего звена по поводу соответствия намеченных критериев оценки их деятельности реальным возможностям специалистов. Таким образом, будет налажен необходимый канал обратной связи. Подобная система была введена в Австралии, где правительство в 1996 г. предложило связать оценку деятельности и результативности государственного служащего с определённым размером выплат (зависящих от оценки), который определяется исходя из более структурированной системы классификации и вознаграждения. Правительство поддержало ведение переговоров и заключение соглашений между органами власти и государственными служащими (в Австралии работники бюджетной сферы являются государственными служащими), и каждое такое соглашение должно было содержать обязательства по развитию гибкой системы оплаты труда. Инициатива федерального правительства внедрить оценку результативности и новую систему классификации и вознаграждения позволила государственным служащим получать как дополнительное денежное вознаграждение за работу, так и продвижение по служебной лестнице [2, c.21].
  • Необходима организация контроля за деятельностью руководителей исполнительных органов по оценке эффективности и результативности работников во избежание её субъективности, в первую очередь, при материальном поощрении служащих. Функцию контроля может выполнять, как независимая комиссия со стороны, так и профсоюзные организации.
  • К разработке стандартов необходимо привлекать как можно более широкий круг региональных органов государственной власти, способных формулировать прогрессивные предложения по улучшению качества государственных услуг и работы учреждений. Кроме того, особое внимание целесообразно уделять мнению потребителей государственных услуг, анализировать поступающие от них замечания и предложения, проводить опросы потребителей услуг.
  • Мониторинг качества и доступности государственных услуг должен проводиться не органами государственной власти, а независимыми организациями. Такие организации должны либо самостоятельно осуществлять исследования мнения потребителей государственных услуг, либо выступать их заказчиками у научно-исследовательских центров.
  • Необходимо активное финансирование направления предоставления государственных услуг на базе функциональных центров. Такие центры позволят удовлетворить потребности самых незащищенных групп – пенсионеров, инвалидов, граждан с маленькими и больными детьми. Социальная актуальность многофункциональных центров должна выдвинуть это направление на один из приоритетных планов.
  • Необходимо организовать третий, четвертый и пятый этапы оказания государственных услуг. Несмотря на затратность мероприятий, их реализации даст хороший экономический эффект – у государственных органов высвободится огромное количество времени, которое раньше тратилось на работу с населением. Решатся проблемы с кадровой нехваткой и мелкой коррупцией в этой сфере.
  • Для повышения информационной грамотности населения целесообразно было бы организовать обучающие центры на базе школ, институтов, социальных служб.
  • Требуется внедрение более комплексных и жестких мер по борьбе с коррупцией: обеспечение четкой правовой регламентации деятельности органов государственной власти и государственного и общественного контроля за ней, ужесточение наказания за коррупционные действия, повышение нравственного, материального и культурного уровня служащих, привлечение институтов гражданского общества к борьбе с коррупцией, особое внимание уделяя воспитанию правового и гражданского сознания, получению навыков антикоррупционного поведения и прочие.
  • Дополнительное финансирование проекта «Электронная карта жителя Свердловской области», сотрудничество при разработке с банками и представителями гражданского общества. Возможно использование любого электронного носителя вместо пластиковой карты.
  • Необходима активная работа с кадрами: обучение служащих разных звеньев основам административного реформирования в каждом органе исполнительной власти Свердловской области. Целью такой работы является понимание и активное участие в совершенствовании механизмов повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти каждого служащего.

И, наконец, Правительству Свердловской области следовало бы опубликовать подробный отчет о результатах административной реформы в Свердловской области за 2009-2010 годы. Отсутствие систематизированной информации в свободном доступе дискредитирует саму идею административной реформы.

Литература

  1. Концепция административной реформы Российской федерации в 2006-2020 гг.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
  2. Артеменко, Е. А. Экономическое стимулирование работников бюджетного сектора в условиях внедрения новых систем оплаты труда // Высшая школа экономики. Изд. дом Высшей школы экономики. М. 2011. 80 с.
  3. Материалы интервью с заместителем министра социальной защиты населения Свердловской области Кунгурцевой И.А.
  4. Материалы интервью с заместителем руководителя администрации губернатора Свердловской области Александровым А.А.
  5. Материалы интервью с начальником отдела Административной реформы Министерства экономики Свердловской области Захаровой М.Б.
  6. В Свердловской области появятся многофункциональные центры по предоставлению государственных и муниципальных услуг. Деловой экспресс. 09.09.2009 URL:http://www.nep08.ru/economy-authority/news/2009/09/09/centr/
  7. Выступление Председателя Правительства Свердловской области А.Л. Гредина на заседании Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных и органов местного самоуправления под председательством заместителя председателя Правительства Российской Федерации – Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации В.В. Володина 16 мая 2011 года. – печатная версия доклада предоставлена руководителем отдела Административной реформы Министерства экономики Свердловской области.
  8. Судакова А. Развитие системы оказания государственных и муниципальных услуг в электронной форме 15.02.2011 Сайт журнала «Бюджет». URL: http://bujet.ru/article/110235.php
  9. Официальный Сайт «Социальная карта жителя Свердловской области» URL: http://www.smart-card.hostco.ru/about/
  • Новое государственное муниципальное управление: реформы в условиях модернизации


Яндекс.Метрика