Актуальные проблемы государственного бюджетного контроля в Российской Федерации

Райзинг А.В.

К сожалению, Конституция не определяет место финансового законодательства в системе предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Кроме отдельных его элементов (федеральный бюджет, федеральные налоги и т.д.), она ничего не говорит о финансовом контроле и непосредственно не отражает каких-либо базовых его принципов, оставляя все вопросы его регулирования на усмотрение Бюджетного кодекса.

Бюджетный кодекс в ст.7 устанавливает, что к ведению Российской Федерации в области регулирования бюджетных отношений относится определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением. Применительно к бюджетному контролю такие основы содержатся во многих главах Бюджетного кодекса, поскольку контроль органически связан и проходит почти по всем стадиям бюджетного процесса, но наиболее полно они отражены в главе 26 "Основы государственного и муниципального финансового контроля".

Несмотря на значимость названной главы и представленных в ней положений, необходимо все же отметить, что Бюджетный кодекс достаточно пробельно урегулировал сферу бюджетного контроля и не решил некоторых его актуальных проблем. Глава 26 в основном определяет органы, ответственные за осуществление бюджетного контроля на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации, их контрольные полномочия и в некоторых случаях формы контроля. Однако она не устанавливает правовых основ самой контрольной деятельности, не предусматривает методов ее проведения, принципов организации специализированных органов бюджетного контроля и механизмов взаимодействия органов, осуществляющих бюджетный контроль.

В бюджетном законодательстве все еще не получили своего правового закрепления понятия проверки и ревизии, основания их назначения, порядок проведения и оформления материалов, права и обязанности субъектов контрольного правоотношения. Бюджетный кодекс - основополагающий акт российского бюджетного законодательства, устанавливающий правовые основы бюджетного контроля в стране, - оставил без внимания данные вопросы, а ревизию вообще предал забвению. Такая тенденция к принижению роли этого инструмента бюджетного контроля вызывает у работников контрольных органов непонимание и более того - серьезные опасения, поскольку создает дополнительное правовое основание для оспаривания законности ее проведения. Специалисты недоумевают: если ревизия - действие законное, что, в общем-то, ни у кого не вызывает сомнений, если она нужна государству, министрам, прокурорам, следователям, финансистам, что закреплено соответствующими законами, то почему до сих пор не узаконены понятие ревизии, ее параметры, права ревизора... [1,c.68]

Возможно, из-за значительного объема контрольной работы при проведении ревизии, когда нужно изучить большое количество материала, и обычной нехватки времени на практике вместо ревизий чаще всего назначаются проверки конкретных вопросов деятельности организаций. Но это не меняет существа ревизии как наиболее эффективного и действенного инструмента бюджетного контроля, представляющего собой целевую систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности, целесообразности, эффективности совершаемых в проверяемом периоде операций с бюджетными средствами, по проверке финансово-хозяйственной деятельности подотчетного объекта, законности и правильности действий должностных лиц. Пытаясь объяснить факт исключения ревизии из Бюджетного кодекса, Л.Н. Овсянников справедливо отмечает, что такое стремление законодателя может облегчить не задачи проверяющих, а положение нарушителей финансовой дисциплины.

Законодательная неопределенность относительно ревизии и проверки существенным образом препятствует реализации задач и функций контрольных органов, ограничивает оперативность бюджетного контроля и требует для легитимности контрольного мероприятия привлекать сотрудников других органов государственной власти.

Отсутствие законодательно закрепленных понятий "ревизия" и "проверка" приводит к терминологической путанице в федеральном и региональном законодательстве. В нормативно-правовых актах (см., например, Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации", Указ Президента РФ "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации", закон Москвы "О Контрольно-счетной палате города Москвы") речь идет о ревизиях и проверках, комплексных ревизиях и тематических проверках, проверках и обследованиях.

Вот почему законодательная регламентация ревизии и проверки крайне необходима. Но она не должна быть нацелена лишь на устранение отдельных проблем правоприменительной деятельности. В рамках федерального закона нужно предельно полно определить и соответственно законодательно защитить интересы обеих сторон контрольной деятельности - проверяющего органа и подконтрольной организации. Только закрепленная в законе четкая правовая модель контрольного мероприятия, определяющая права и обязанности субъектов, основания и порядок его осуществления, позволит органам государственной власти действовать со знанием допустимых границ своего поведения и одновременно с уверенностью в обоснованности и правовой защите полученных результатов контроля. Для подконтрольных организаций деятельность контролера, основанная исключительно на законе, будет главной и действенной гарантией соблюдения их прав. Ведь любое контрольное мероприятие, выходящее за рамки установленной правовой модели, будет признаваться незаконным и не приведет к юридическим последствиям, кроме тех, которые связаны с возмещением нанесенного вреда и привлечением к ответственности должностных лиц, его осуществивших.

Российская Федерация является правовым государством и в равной степени защищает права всех своих граждан. Конституция России, исходя из публичных целей, допускает ограничение некоторых прав, но только на основании федерального закона.

Проверка и ревизия предполагают определенное вмешательство в финансово-хозяйственную деятельность предприятий, учреждений и организаций. При их проведении затрагиваются финансово-хозяйственные и правовые интересы не только юридических лиц, но и немалой части активного населения страны. Однако такое вмешательство преследует публичный интерес, связанный с контролем того, насколько эффективно расходуются средства государства (налогоплательщиков), реализуются его задачи и функции. А значит, нужен четкий, основанный на федеральном законе порядок осуществления ревизии и проверки. Только он обеспечит стабильность контрольных отношений и в одинаковой мере защитит интересы обеих сторон от необоснованных претензий. Примером в данном случае могут служить статьи Налогового кодекса, в которых установлены основания и порядок проведения выездных и камеральных налоговых проверок, права и обязанности налоговых органов и налогоплательщиков, требования к акту налоговой проверки.

Анализируя правовые аспекты государственного бюджетного контроля, нельзя не указать на некоторые редакционные недостатки Бюджетного кодекса в вопросах его регулирования.

В соответствии со ст.6 БК РФ бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права деятельность участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Таким образом, контроль рассматривается как одна из стадий бюджетного процесса, которая способствует исполнению бюджета и завершает данный процесс. Однако законодатель ввел в Бюджетный кодекс раздел IX "Государственный и муниципальный финансовый контроль", в котором так же широко, как в названии этого раздела, определяет контрольные функции некоторых органов власти и не ограничивается при их изложении стадией исполнения бюджета. Их финансовый контроль он определяет применительно ко всему бюджетному процессу - от составления проекта бюджета до его исполнения.

В связи с этим следовало бы, соблюдая логику бюджетного процесса, предусмотреть в качестве одной из его стадий контроль за исполнением бюджета. Ведь хотя бюджетный контроль, будучи органически связан, присутствует на всех этапах бюджетного процесса, контролю за исполнением бюджета должно быть придано самостоятельное значение как завершающей стадии всего процесса, в рамках которой контроль значим сам по себе, поскольку "служит интегрирующим средством проверки общего курса управления и соответствия ему всех выполненных управленческих функций" [2, c.510].

Прослеживая государственные расходы, он подводит итог соответствия израсходованных государственных средств предписаниям закона о бюджете.

Бюджетный кодекс в ст.7 к ведению Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений относит:

определение основ утверждения отчетов об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и осуществления контроля за их исполнением;

установление порядка осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Руководствуясь положением данной статьи и следуя логике изложения разделов и глав, Бюджетный кодекс в разд.IX должен был урегулировать основные вопросы контроля, единые и обязательные для всех уровней бюджетной системы, а также вопросы контроля за федеральным бюджетом. Однако гл.26 "Основы государственного и муниципального финансового контроля" совместила и то и другое. Она определила основы финансового контроля, осуществляемого органами законодательной, исполнительной власти, главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств, и включила положения о финансовом контроле федерального казначейства, Минфина России, финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Немаловажным недостатком Бюджетного кодекса является и то, что в разд.IX включены положения о порядке составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета. Причем правовые основы такой деятельности закреплены в гл.26 вместе с основами государственного и муниципального финансового контроля. А значит, вполне оправданно мнение о самостоятельном характере деятельности по составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета[3, c.164].

Прямого отношения к финансовому контролю такая деятельность не имеет, поскольку включает организационные отношения по сбору, подготовке документации и ее рассмотрению. Контрольные полномочия соответствующих органов власти реализуются в процессе ее осуществления и являются лишь вспомогательными.

С принятием Бюджетного кодекса все чаще высказывается мнение, что дальнейшая работа над законопроектом о финансовом контроле утратила свою актуальность[4, c.4].

Однако с этим трудно согласиться, поскольку данный закон имеет иное регулятивное значение. Он призван определить финансовый контроль в целом, как одну из важных функций государственного управления финансами, без приложения ее к конкретным экономическим сферам и подразделениям. Законом должны быть установлены сферы (направления) проявления финансового контроля, система органов, его осуществляющих, соотношение их компетенции, и закреплены основы методологии их контрольной деятельности и взаимодействия.

Контроль в сфере бюджета, определенный в Бюджетном кодексе как финансовый, - это действительно одно из важных его направлений. Он осуществляется в рамках бюджетного процесса, в ходе составления, рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы России (проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов), их утверждения и исполнения. Бюджетный контроль не охватывает всей сферы государственного финансового контроля. Помимо него государство осуществляет контроль за доходами физических и юридических лиц в целях налогообложения, за соблюдением установленных законом форм бухгалтерской отчетности всеми хозяйствующими субъектами, соблюдением правил внешнеэкономической деятельности, банковской деятельности, валютных операций, за финансовой эффективностью использования государственной собственности, переданной в той или иной форме хозяйственным товариществам и обществам[5, c.5].

Поэтому потребность в федеральном законе о системе финансового контроля не только сохраняется, но в условиях отсутствия базовых понятий и наметившейся замкнутости правового регулирования контроля по уровням бюджетной системы становится еще более актуальной.

В настоящее время сохраняет свое действие Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации", который определяет лишь федеральный уровень государственного финансового контроля. Этот уровень включает контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, за организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, за предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Правовая ценность данного Указа определялась тем, что он предусматривал принятие Федерального закона "О государственном финансовом контроле в Российской Федерации". Но это положение было отменено Указом Президента РФ от 18 июля 2001 г. N 872.

Литература

  1. Овсянников Л.Н. Время узаконить ревизию // Финансы. 1997. N 11. - С.50; Ревизоры ждут новую инструкцию // Там же. 1999. - N 12. - С.59-61; Финансовый контроль как система // Там же. 2000. - N 12. - С.68.
  2. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998. - С.510.
  3. Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России. - М., 2002. - С.164.
  4. Петров А.Ю. Государственный финансовый контроль на защите финансовых прав граждан // Финансы. - 2000. - N 10. - С.4
  5. Шохин С.О. Вопросы финансового контроля в Бюджетном кодексе Российской Федерации // Финансы. - 1997. - N 10. - С.5
  • Новое государственное муниципальное управление: реформы в условиях модернизации


Яндекс.Метрика