Новая система финансирования муниципальных учреждений: опасности формального подхода

Холоша Е.А.

Государственная политика, проводимая Правительством Российской Федерации в последние годы в области повышения эффективности бюджетных расходов на оказание гражданам гарантируемых Конституцией Российской Федерации услуг, обусловила появление в мае 2010 года Федерального закона № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [1].

На разработку и принятие нормативных правовых актов по реализации Закона отведен переходный период, в течение которого все субъекты и муниципалитеты должны подготовить сеть подведомственных учреждений к новым принципам работы. Проведенный анализ показывает, что из 72 исследованных субъектов Российской Федерации переход на финансирование в виде субсидии в большинстве осуществляется с 1 января 2012, в 13 регионах переход будет осуществлен с 1 июля 2012 года, то есть в предельный срок, установленный федеральным законодательством. В некоторых субъектах переход был осуществлен с 1 января 2011 года (Калининградская область, Калужская область, Краснодарский край) [2].

Законом определено принципиальное смещение акцентов в существовавшей системе финансирования государственных и муниципальных учреждений. Федеральным законодателем  в реформу социальной сферы были заложены такие основополагающие механизмы как:

  • переход муниципальных учреждений к функционированию на основе муниципального задания, устанавливаемого для каждого учреждения на конкретных условиях и с заранее определенным объемом субсидии на выполнение этого задания;
  • совершенствование механизмов финансового обеспечения деятельности бюджетных и автономных учреждений, сопровождающееся расширением объема их прав в рамках выполнения задания и реализации плана финансово-хозяйственной деятельности;
  • предоставление учреждениям права самостоятельно распределять средства от приносящей доход деятельности, исключая зачисление указанных доходов в бюджет;
  • отмена субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам учреждений в части осуществления ими финансово-хозяйственной деятельности и перенос центра ответственности за финансовые результаты деятельности в сторону самих учреждений.

Для муниципалитетов это по существу означает замену сметного финансирования сети подведомственных учреждений социальной сферы на субсидиарное финансирование муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг (выполнение работ). Формально, действующая редакция Бюджетного Кодекса предусматривает возможность финансирования муниципальных учреждений в трех формах: субсидии на возмещение нормативных затрат, субсидии на иные цели и бюджетные инвестиции. Однако, в условиях централизации налоговых платежей на федеральном и региональном уровнях, совершенно очевидно, что в условиях тотального дефицита местных бюджетов, на практике на инвестиции средств попросту нет.  В этом контексте главный акцент должен быть сделан на качественную подготовку методики определения субсидии на возмещение нормативных затрат. Такая методика, с одной стороны, не должна носить номинальный характер, а с другой - не допустить значительного изменения объемов бюджетного финансирования ни в большую, ни в меньшую сторону.

Уже на первом этапе реализации Закона № 83-ФЗ возникло множество проблемных моментов. Разработанные на федеральном уровне типовые нормативные правовые акты, регулирующие новую систему организации и финансирования учреждений социальной сферы, с одной стороны существенно облегчили задачу органов местного самоуправления по подготовке муниципальных правовых актов, а с другой - привели к формализации подходов и методов реализации Закона на территории страны. Ставка, сделанная федеральным законодателем на способность региональных и местных властей по разработке правовой базы, отвечающей механизмам и идеям, заложенным в реформу, не учитывала ограниченность в кадрах, способных выполнять возросший объем нормотворческой работы, а в ряде случаев и недостаточный профессиональный уровень исполнителей на местах.

Определение потребности населения в той или иной услуге само по себе является ключевым звеном в реализации реформы. Логика закона говорит о том, что в первую очередь должна быть определена потребность в той или иной услуге, и, в соответствии с этим, для подведомственной сети учреждений определены муниципальные задания. Если для образовательных услуг, например, потребность может быть определена по количеству детей, то для учреждений культуры это сделать проблематично. Сколько театров должно быть в городе, сколько постановок должно быть подготовлено, сколько спектаклей проведено, сколько выставок или экспозиций организовано – всё это отдается на откуп местным органам власти. При новом подходе к финансовому обеспечению стимулов к наращиванию количества мероприятий в области культуры или спорта не создается, скорее наоборот, минимизация заказанных услуг для местных бюджетов будет означать сокращение расходов на социальную сферу с возможностью перенаправления высвобождающихся средств на иные цели. Чтобы выжить, учреждениям придется наращивать объем оказания платных услуг – других вариантов просто нет.

Финансовое обеспечение муниципального задания на выполнение муниципальных услуг после завершения переходного периода будет осуществляться в виде субсидии, без разбивки финансирования по статьям расходов. Для учреждений это, безусловно, означает существенное сокращение всевозможных согласований, обращений в финансовый орган местной администрации по корректировкам сметы. Но, с другой стороны, это и значительное повышение ответственности за принимаемые управленческие решения в сфере финансово-хозяйственной деятельности [3, с. 23].

Алгоритм расчета финансового обеспечения учреждений основан на методике установления нормативных затрат. Нельзя не обратить внимание, что базовые принципы плановой экономики, которые целенаправленно рушили при стихийном переходе к рынку, теперь вновь показывают свою адекватность при планировании. Расчет субсидии на выполнение муниципального задания основан на определении нормативных затрат на оказание муниципальных услуг и содержание имущества. Если с затратами на содержание имущества ситуация более или менее ясна, то с затратами на оказание муниципальных услуг возникает множество проблем: как распределить затраты, если услуг несколько, как выделить затраты, которые должны покрываться за счет доходов от платных услуг учреждений, как рассчитать финансирование тех услуг, которые частично оплачиваются потребителями и т.д.

Специалисты Минфина РФ предлагают использовать при расчетах нормативных затрат 4 основных метода [4, с.31]:

1. Метод прямого счета – этот способ более других отвечает логике реформы, поскольку предполагает наличие нормативов физических показателей по статьям расходов: нормативов питания, оснащения мягким инвентарем, медикаментами, затрат рабочего времени персонала и т.д. Применение таких нормативов и стоимости единицы физического показателя даёт абсолютно «прозрачный» и понятный расчет. И всё было бы логично, если бы не ограниченность финансирования.

На практике данный метод обнаруживает существенные недостатки:

  • нормативы, которые существуют сегодня, являются устаревшими, большинство из них утверждено ещё в советское время; разработкой новых норм, за исключением разве что касающихся питания, ни федеральный, ни региональный, ни тем более местный законодатели не занимаются;
  • как следствие уже названного недостатка, появляется следующий – расчет нормативных затрат на основе имеющихся норм физических показателей обнаруживает существенный рост размера требуемого финансового обеспечения, то есть фактически местные бюджеты просто не состоянии обеспечить такое финансирование муниципального задания – для этого просто нет источников.

Получается своего рода замкнутый круг, когда сокращение финансирования должно коррелировать с изменением муниципального задания, а изменение муниципального задания означает уменьшение количества потребителей услуги, что опять-таки должно повлечь сокращение финансового обеспечения. Поэтому из этой ситуации есть только один выход – пересмотр и утверждение адекватных времени норм расхода физических показателей, только в этом случае предлагаемый метод реально будет работать. Очевидно, что в течение переходного периода организовать и выполнить такую работу не представляется возможным.

2. Структурный метод – предполагает определение ряда статей расходов пропорционально выбранному основанию, например затратам на оплату труда основного персонала, или площади помещения, используемого для оказания услуги. То есть при данном методе предполагается, что общий объем затрат на общехозяйственные нужды и расходные материалы распределяется по видам услуг в соответствии со структурой распределения затрат выбранного основания. Таким образом, очевидно, что базой и основой для расчета в этом случае должна являться существующая смета учреждения. Поскольку в последние годы финансирование учреждений осуществляется на минимальном уровне, применение структурного метода автоматически означает, что муниципалитет сохраняет за собой покрытие только первоочередных расходов и финансирует «выживание» своих учреждений.

3. Экспертный метод – использование данного метода предполагается в случае, когда предыдущие два применить невозможно. С точки зрения практического применения, он предоставляет максимальную свободу в распределении затрат по видам услуг но, вместе с тем, отсутствие формализации всегда порождает неясности в расчетах и разногласия между выполняющими расчеты и проверяющими их.

4. Метод «первоначальных нормативных затрат» - использование данного метода допустимо только в рамках переходного периода, поскольку напрямую предполагает  формирование норматива, исходя из бюджетной сметы расходов учреждения прошлого, текущего или планируемого года путем деления суммы текущих расходов учреждения на количество услуг, оказанных в соответствующем периоде. При этом в сумму текущих расходов учреждения не включаются расходы «разового характера».

Стоит отметить, что в целях получения оптимального алгоритма расчета затрат, включаемых в бюджетную субсидию, возможна и комбинация приведенных методов. Принимая во внимание сжатые сроки переходного периода, федеральный законодатель теоретически оставляет органам местного самоуправления возможность периодического уточнения нормативных затрат, однако на практике это будет возможно не чаще одного раза в год и только на этапе подготовки проекта бюджета на очередной финансовый год. Конечно, при необходимости, нормативы могут быть скорректированы и чаще, но механизм таких корректировок довольно сложен, он предполагает внесение изменений в решение о бюджете, изменение лимитов бюджетных ассигнований, доведенных главному распорядителю бюджетных средств, изменение (переутверждение) нормативных затрат учреждения, внесение изменений в муниципальное задание и план финансово-хозяйственной деятельности.

Из четырех перечисленных методов три построены по принципу «от обратного», то есть просто в другом виде трактуют существующую бюджетную смету. С учетом этого пересмотр подходов к финансированию учреждений на данном этапе так и останется озвученной, но нереализованной целью. При этом именно эти методы наиболее реальны в применении, поскольку не требуют дополнительных разработок в части норм расходов в натуральных показателях и минимизируют риск получения расчетных затрат в размере, значительно превышающем сложившийся уровень.

Разработчики закона № 83-ФЗ, обосновывая целесообразность начатой реформы, указывают, что основной целью её, по большому счету, является адаптация сферы социальных услуг к рыночным механизмам деятельности и в перспективе привлечение не муниципальных организаций к оказанию муниципальных услуг.  Анализ показывает, что подходы к расчету субсидии на выполнение муниципального задания во многом обнаруживают общее с производственной коммерческой деятельностью: распределение затрат учреждения по видам оказываемых услуг по сути  аналогично определению центров затрат в производственном процессе. А, например, при позаказном методе учета затрат и калькулирования себестоимости продукции применяется нормативный коэффициент распределения общепроизводственных расходов, полностью повторяющий по алгоритму расчета предлагаемый структурный метод определения нормативных затрат муниципального учреждения. Постепенное приближение используемых механизмов управления муниципальными финансами к инструментам финансового и управленческого учета производственного сектора экономики  естественным образом вписывается политику оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов.

Определение себестоимости единицы муниципальной услуги позволит сопоставить цены на подобные услуги, сложившиеся на рынке и определить, что выгоднее для бюджета – оплачивать оказание муниципальных услуг учреждениями или обратиться к другим участникам рынка. На самом деле, успех данного мероприятия значительно зависит от сферы деятельности и конкретного региона. Например, в сфере дошкольного образования спрос достаточно велик и на сегодняшний день во многих регионах не удовлетворяется, по этой причине муниципалитетам более выгодно будет заказывать эти услуги сторонним организациям (при условии, что себестоимость услуги будет сопоставима с муниципальным учреждением), чем расходовать значительные средства на строительство новых или реконструкцию существующих учреждений. В сфере же дополнительного образования детей, например, спортивной направленности такой механизм покажет свою несостоятельность.

То же касается и взаимосвязи местоположения учреждений и негосударственных организаций: возможно, у учреждений культуры, находящихся в крупных городах,  конкуренция существует и в этом смысле есть вероятность, что муниципальное задание будет дано именно негосударственной организации. В этом случае механизмы рыночной конкуренции могут заработать на практике. Но для маленьких городов это неактуально – спрос с лихвой удовлетворяется существующими учреждениями, тем более что финансирование некоммерческих организаций социальной сферы осуществляется в основном за счет пожертвований физических и юридических лиц, а в провинции, в отличие от столиц, меценатов нет. Однако, учитывая озвученную позицию федеральной власти о необходимости поддержки негосударственных некоммерческих организаций социальной сферы, можно предположить, что со временем немалая доля муниципальных услуг будет оказываться именно такими организациями, а подведомственная сеть бюджетных учреждений переживет ещё не  одну «оптимизацию».

Анализ показывает, что реформа по переводу учреждений социальной сферы на новые «рельсы» преждевременна, не оценена изначально в части реальных возможностей регионов по качественному исполнению мероприятий по реализации реформы. Формальный, поверхностный подход к реализации мероприятий по реализации № 83-ФЗ является дискредитацией самой сути реформы, её идеи и  логики, и это признается даже на самом верхнем уровне власти. Так, Президент России в Бюджетном послании на 2012-2014 гг. отметил, что на этапе реализации реформы выявились риски формального подхода к внедрению новых механизмов оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг.

Осознавая все плюсы и минусы реформы системы финансирования муниципальных учреждений, стоит сконцентрировать внимание на минимизации негативных последствий перехода, а насколько эффективны заложенные механизмы модернизации социальной сферы покажет время.

Литература

  1. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ (в ред. от 18.07.2011 г.).
  2. Практика регионов. Вестник 83-ФЗ: [сайт]. URL: http://fz-83.ru (дата обращения 05.10.2011).
  3. Чалая Ю.Ю. Особенности формирования и исполнения муниципальных заданий // Руководитель бюджетной организации. 2010. № 5. С. 19-27.
  4. Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ. с. 31-40.  URL: http://www1.minfin.ru (дата обращения: 16.10.2011).
  • Новое государственное муниципальное управление: реформы в условиях модернизации


Яндекс.Метрика