Правовой статус контрольно-счетных органов муниципальных образований

Мингалева М.А.

Правовой статус контрольно-счетных органов  в муниципальных образованиях регламентирован Федеральным законом от 07 февраля 2011 г. №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Появление этого закона направлено на создание системы надзора за эффективностью расходования денежных средств на местном уровне, и является большим «прорывом» в регулировании института бюджетного контроля в Российской Федерации.

Счетная палата РФ подготовила проект данного закона, который был внесен для рассмотрения в Государственную Думу РФ Президентом РФ. 1 октября 2011 года он вступил в силу. Действительно, принятие этого закона было просто необходимостью, ведь сегодня в России насчитывается 24 тысячи муниципальных образований, получающих практически 20 процентов средств консолидированного бюджета.

При применении данного закона возникает закономерный вопрос: можно ли регулировать статус контрольно-счетных органов муниципальных образований актами федерального значения?

При ответе на данный вопрос в первую очередь следует руководствоваться Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ, как нормативным правовым актом, устанавливающим основы бюджетного контроля.

В соответствии со ст.12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. П.«н» ст.72 Конституции РФ относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

Бюджетный кодекс в ст.3 определяет, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

БК РФ к полномочиям Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований относит функции по осуществлению бюджетно-финансового контроля, таким образом, Федеральный закон от 07 февраля 2011 г. №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» правомерно регулирует отношения по организации, деятельности и определению основных полномочий контрольно-счетных органов контрольно-счетных органов муниципальных образований.

В этом аспекте интересно мнение С. М. Шахрая, высказанное на семинаре для сотрудников Счетной палаты РФ по реализации ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»: «Федеральный закон потому и называется «Об общих принципах…», что он принят в сфере предметов совместного ведения (Российской Федерации и субъектов) и является минимальным стандартом. Следовательно, все, что лучше, эффективнее и опробовано на практике, в этом Законе может быть и должно быть сохранено, хотя это тоже потребует юридической работы, но, наверное, в значительной мере редакционного характера, а не сущностного.

Есть субъекты, которые ушли на шаг, на два (а то и больше) вперед по сравнению с Законом, для которых интересно не то, как им подтянуться к уровню, определенному Федеральным законом, а то, как сохранить полномочия и отработанные организационно-правовые формы и стандарты, которые есть» [1].

В ст.3 данного ФЗ-№6 содержится норма, которая приобретает общеобязательный характер – все муниципальные образования должны создать контрольно-счетный орган. Так, контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

Важнейшим достижением Закона является имплементация положений Лимской декларации руководящих принципов контроля [2]в национальную правовую систему. В частности, невозможно переоценить значение п.п.1 и 2 ст.3 Закона, закрепляющих за контрольно-счетным органом статус постоянно действующего органа внешнего государственного (муниципального) финансового контроля. В этой части Закон оказался на шаг впереди Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», принятого еще в 1995 году и нуждающегося в этой связи в корректировке отдельных положений. Вместе с тем, как неоднократно подчеркивал С.В. Степашин, «системное толкование норм Конституции Российской Федерации дает однозначное понимание роли и места Счетной палаты РФ в системе органов государственной власти – это высший орган внешнего финансового контроля и аудита» [3, с.64]. Уместно напомнить, что в 2004 - 2005 г.г. Счетная палата РФ стала объектом внешнего аудита, проведенного Государственным управлением аудита Великобритании (НКРУ) в рамках мероприятий Международной организации высших органов аудита (ИНТОСАИ). Независимые эксперты оценивали не только ее работу, но также уровень и качество правовой и институциональной реализации основополагающих принципов и стандартов государственного аудита. По мнению международных аудиторов, Счетная палата РФ находится сегодня в стадии завершения эволюции от статуса постоянного органа государственного финансового контроля к статусу высшего органа государственного аудита [4].

В ст.3 Закона нашли отражение положения Лимской декларации, устанавливающие следующие принципы деятельности высших органов финансового контроля: законность, независимость, объективность, плановость, компетентность, оперативность, доказательность и гласность, соблюдение профессиональной этики. Кроме того, Закон определяет, что деятельность контрольно-счетных органов должна соответствовать принципу эффективности. То есть в строгом соответствии с положениями правового государства требование эффективности предъявляется не только к подконтрольным субъектам, но и к самому проверяющему органу. Только при таком законодательном подходе возможна реализация основной цели государственного аудита, а именно: выявление, предупреждение и устранение фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных финансовых ресурсов и государственной собственности, обеспечение открытости и прозрачности исполнения государственных бюджетов, содействие социально-экономическому развитию страны [1].

Контрольно-счетные органы муниципального образования подотчетны соответственно представительному органу муниципального образования.

Основными задачами местных счетных палат в соответствии с ФЗ-№6 являются: контроль за использованием  бюджетных денег, межбюджетных трансфертов, имущества, проведение экспертизы проектов законов о бюджетах и территориальных государственных внебюджетных фондов, оценка необходимости предоставления налоговых льгот, гарантий и поручительств, бюджетных кредитов за счет средств бюджетов.

В ФЗ-№6 закрепляются порядок назначения на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов и требования к кандидатурам. Так, предусматривается, что на указанные должности не могут быть назначены граждане в случае наличия неснятой или непогашенной судимости, признания гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право гражданина Российской Федерации на постоянное проживание на территории иностранного государства.

Полномочия местных контрольно-счетных органов являются очень важными и серьезными. Так при необходимости сотрудники счетных органов смогут беспрепятственно входить на территории и в помещения, занимаемые проверяемыми организациями, запрашивать и изымать документы, касающиеся их финансово-хозяйственной деятельности, в том числе, содержащие государственную, служебную, коммерческую тайну, знакомиться с технической документацией к электронным базам данных, а также опечатывать кассы, служебные помещения, склады и архивы.

В двух статьях закона предусматривается обязанность государственных и муниципальных органов, проверяемых организаций, банков и их должностных лиц выполнять требования и запросы сотрудников контрольно-счетных органов. Тех, кто по каким-либо причинам воспрепятствует контролерам, ждет административная ответственность. Специальная глава закона говорит о недопустимости давления на работников контрольно-счетных органов. Речь идет как о насильственных действиях, так и об оскорблениях, клевете и распространении заведомо ложной информации о деятельности аудиторов.

Федеральный закон от 07 февраля 2011 г. №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» закрепляет основополагающие нормы деятельности местных контрольно-счетных органов, руководствуясь международными стандартами бюджетного контроля. Данный Закон является основой для принятия актов органов представительных органов муниципалитетов, которые могут устанавливать большие гарантии деятельности и  независимости контрольно-счетного органа. Так, в соответствии с п.8 ст.3 анализируемого закона контрольно-счетный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может обладать правами юридического лица. Закрепление статуса контрольно-счетного органа как юридического лица становится существенной гарантией обеспечения реализации бюджетно-надзорных полномочий. 

Литература

  1. Вопросы реализации Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»: Материалы семинара / под общ. редакцией заслуженного юриста Российской Федерации, д.ю.н., проф. С.М.Шахрая. – М., 2011
  2. Декларация была принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году. 
  3. Степашин С.В. Конституционный аудит. М. Наука. 2006.
  4. Функциональная оценка деятельности Счетной палаты Российской Федерации. – М.: National Audit Office. 2005.

Мингалева М.А.

Правовой статус контрольно-счетных органов муниципальных образований

  • Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления в сфере предоставления общественных услуг


Яндекс.Метрика