Лоббизм по-русски, это и есть коррупция?

Бормотова Е.О.

14 марта2012 г. Президент РФ Дмитрий Медведев поручил Минэкономразвития вместе с Минюстом организовать общественное обсуждение вопроса формирования в России института лоббизма. Конкретные предложения предлагается внести в президиум Совета по противодействию коррупции до декабря 2012 года.

В Национальном плане противодействия коррупции говорится, что при формировании предложений должен быть учтен мировой опыт, а также рекомендации международных организаций.

Что же такое лоббизм? Сегодня под лоббизмом понимается регулируемое законодательством давление на парламент путем личного или письменного обращения либо другим способом (организация массовых петиций, потока писем, публикаций со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которого - добиться принятия или отклонения законопроекта) [1, с. 14].

  Отечественные исследователи в работе "Лоббизм в России: этапы большого пути" термины "лобби" и "лоббизм" понимают как систему и практику реализации интересов различных групп (союзов и объединений) граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов [2, с. 50].

  Выделяют следующие характерные черты лоббизма:

  • наличие субъектов (круг лиц, в число которых могут входить: физические лица, союзы, организации, адвокатские и консультационные конторы, специальные агентства, одной из целей деятельности которых является воздействие на осуществление органами государственной власти и местного самоуправления своих полномочий, бывшие и действующие чиновники и другие) и объектов (законодательные и исполнительные органы власти);
  • лоббистская деятельность ведется в определенных интересах;
  • лоббисты выполняют функцию посредничества между гражданами, организациями и государственными органами (законодательными и исполнительными органами власти);
  • лоббизм предоставляет группам граждан возможность косвенно участвовать в принятии и реализации правовых и политических решений [1, с. 50].

  Лоббизм скрывает в себе как положительные, так и отрицательные черты. К числу положительных черт можно отнести следующие:

  • Лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику.
  • Лоббизм создает возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма.
  • Воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур: ассоциаций, общественных организаций и т.п. С помощью лоббирования они сами пытаются решать свои проблемы, обладая определенным выбором путей и средств подобного решения.
  • Применяется как своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей и интересов, на побуждение к конкретным действиям.
  • Позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений и обратить внимание на определенные "кричащие" проблемы. Через лоббирование интересам различных групп и слоев придается большая актуальность и социальная значимость, властные структуры убеждаются в приоритетном, оперативном и более полном их удовлетворении. То есть лоббирование выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов.
  • Лоббизм можно оценивать и как достаточно универсальное средство достижения компромисса, способ взаимного уравновешивания и примирения между собой разнообразных интересов [3, с. 7].

К отрицательным чертам относят следующие:

  • Лоббизм может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам государственным, то есть реализовываться подчас как непатриотическое средство.
  • Лоббизм выступает иногда проводником неправового воздействия (давления) на государственные органы.
  • Он может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма и т.п., усиливать крайние формы удовлетворения специальных интересов.
  • Лоббизм таит в себе немалую опасность размывания народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.
  • Лоббистские мероприятия выступают, при определенных условиях, и в форме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результативность лоббизма большого бизнеса несравненно выше (ввиду главным образом финансово-материальных возможностей), чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестабилизировать обстановку, дисбалансировать интересы, содействовать росту социальной напряженности.
  • Лоббизм зачастую блокирует действительно нужные управленческие решения, препятствует удовлетворению общественно ценных интересов, сопутствуя осуществлению интересов чиновничьих.
  • Лоббизм может использоваться и в более прозаичных целях - как инструмент обогащения отдельных слоев, элит [3].

Несмотря на наличие отрицательных черт исследователи проводят разграничение между понятиями «лоббистская деятельность» и «коррупция».

Если лоббизм - институт представительской, парламентской демократии, а public relations - элемент всеобщей демократии, коррупция, взятка - принципиально антидемократический инструмент. Он не только не способствует балансированию интересов, но, напротив, объективно ведет к разрушению механизмов этого балансирования и максимальной дезорганизации процесса управления [4, с. 33].

В.В. Субочев придерживается той же позиции: если государственные структуры вымогают взятки за надлежащую реакцию на ту или иную инициативу, то это коррупция, которой, разумеется, воспользуются лоббисты для ставшего таким образом возможным способа осуществления своих целей. Но не лоббизм здесь становится и подменяется коррупцией, а лоббисты используют метод взяточников, преступников, и последнее вытесняет сам лоббизм как таковой, ставя политическую, экономическую и т.д. борьбу на другой уровень, находящийся на порядок ниже даже самого откровенного лоббизма. Поэтому нельзя путать взяточников - олигархов с лоббистами, даже если и те и другие преследуют одни и те же цели. Лоббизм, будучи одной из форм выражения законных интересов, явление правовое, в чем мы твердо убеждены. Это и закрепляет одну из приоритетных ниш лоббизма среди актов реализации законных интересов [3, с. 5].

В литературе встречаются следующие дополнения к понятию «лоббизм» – «цивилизованный», «световой», «легальный». Не совсем понятно, зачем авторы их вводят. Ведь если говорить о лоббизме как об институте правового демократического государства, институте, который представляет собой легальное воздействие общественных групп на принятие властных решений, то не может быть и речи о каком-то «теневом» лоббизме, это будет уже не лоббизм, а самая настоящая коррупция. Для регулирования данного института, естественно, необходимы соответствующие правовые механизмы, которых в нашей стране пока не создано, но об этом поговорим чуть позже.

А пока выясним, как обстоят дела с лоббистской деятельностью за рубежом. В связи с этим чрезвычайно любопытен опыт законодательного регулирования вышеназванного института в ряде иностранных государств, таких как Германия, Канада, США.

Так, в Германии действует положение "О регистрации союзов и их представителей при Бундестаге", которое регулирует взаимоотношения лоббистов и депутатов; имеются и другие ведомственные акты, относящиеся прямо или косвенно к лоббистской проблематике. Например, Регламент Бундестага, Регламент федерального правительства, Положение о федеральных министерствах и т.д. Основным же актом, регулирующим лоббистскую деятельность в Германии, все же считается упомянутое Положение о регистрации союзов и их представителей [5, с. 50].

Основными нормами этого документа предусмотрено ведение Президентом Бундестага списков всех союзов; выслушивание представителей союзов при условии регистрации их в списках у Президента Бундестага; возможность получения пропуска в здание Бундестага при сообщении требуемых сведений для регистрации в списках; ежегодная публикация списков союзов в "Федеральном списке". Число зарегистрированных союзов в Бундестаге каждый год растет и продолжает увеличиваться, при этом, по мнению ученых, количество зарегистрированных лоббистов в несколько тысяч человек "не является чрезмерным», так как лоббисты специализируются на различных вопросах и участвуют в работе всех комитетов, причем в разное время [6, с. 170].

С помощью налаженной системы контактов германским лоббистам нередко удается оказывать влияние на новые законопроекты еще на первых стадиях работы над ними. Это стоит немалых усилий и средств. Часто те или иные заинтересованные фирмы предоставляют комиссиям, работающим над проектами законов, бесплатных консультантов – специалистов в той или иной области знаний или промышленной отрасли. Численность и профессионализм лоббистов в стране неуклонно возрастают: только в Берлине имеется свыше пяти тысяч лоббистских агентств. Лоббисты организуют публичные и кулуарные встречи, дискуссии и семинары, фуршеты и банкеты, пикники и турпоходы для тех, от кого зависит принятие решений, выгодных их боссам.

В Канаде уже на протяжении ряда лет действует Закон о регистрации лоббистов (принят в1988 г.). Особое внимание в данном Законе уделено тому, что регистрация лоббистов не должна препятствовать свободному и открытому доступу к парламенту и правительству. Закон предусматривает две категории лоббистов: профессиональные и иные. Для регистрации лоббистов введена должность специального регистратора при федеральной службе регистрации актов гражданского состояния Канады, который ведет учет всех сведений, представленных ему согласно Закону. По результатам своей работы регистратор готовит и направляет доклад о лоббистах в палаты парламента. При этом представляемые сведения должны быть систематизированы по определенным критериям и формам, а также открыты для проверки.

Особенностью канадского Закона о регистрации лоббистов является детальная регламентация санкций за нарушение закона. Например, предусматривается, что каждое физическое лицо, которое нарушает Закон, считается виновным и подвергается наказанию в виде штрафа от 25 до 100 тысяч долларов, тюремному заключению на срок от 6 месяцев до 2 лет либо штрафу и тюремному заключению одновременно [7, с. 13].

Наиболее интересен опыт государственного регулирования лоббистской деятельности в США, где данный институт в известной степени является частью демократического процесса, а механизм правового регулирования наиболее проработан. Закон о регулировании лоббизма, согласно которому организация (или физическое лицо), предпринимающая давление на Конгресс США, обязана была регистрировать своих лоббистов у секретаря Сената и у клерка Палаты представителей (причем они должны были информировать о сфере своих законодательных интересов), действовал в США с1946 г.  С января1996 г. вступил в действие Закон "О раскрытии лоббистской деятельности", который провозгласил большую открытость усилий, предпринимаемых платными лоббистами для оказания влияния на правительственные действия должностных лиц законодательной или исполнительной ветвей федерального правительства, дав при этом народу США полную возможность осуществлять его конституционное право обращаться к правительству с петициями, свободно выражать свое мнение правительству и предоставлять информацию своему правительству.

В новом Законе прописан и учтен ряд принципиальных моментов, в том числе понятийный аппарат, который состоит почти из двух десятков терминов и определений; перечень сведений, который должен отразить лоббист в регистрационном документе; сроки отчетов зарегистрированных лоббистов; сведения, которые должны содержаться в отчетах; обязанности зарегистрированного лоббиста или лоббистской организации; обязанности секретаря Сената и клерка Палаты представителей; размеры штрафа за нарушение норм лоббистской деятельности и т.д. Действия данного Закона распространяются на лоббистскую деятельность как в Конгрессе США, так и в исполнительных органах власти  [8, с. 43].

В дополнение к Федеральному закону о раскрытии лоббистской деятельности в США действует закон, относящийся к иностранным лоббистам, - Закон о регистрации агентов, действующих в интересах иностранцев (FARA). Его нормы применяются, если одна из сторон действует от имени иностранного правительства, иностранной политической партии, самостоятельного субъекта или другого так называемого иностранного принципала, который занимается лоббистской деятельностью или является частью представительства этого иностранного клиента. Кроме того, следует отметить, что в Законе (FARA) имеется несколько исключений в регистрации. Исключения относятся к официальной деятельности дипломатов и консульских работников; некоторым определенным официальным лицам иностранных правительств; лицам, занимающимся только "частной и неполитической деятельностью, относимой к bona fide (по доброй воле) торговли или коммерции; юридическим представительствам "иностранных принципалов" через адвокатов (пока такое юридическое представительство не включает лоббистские виды деятельности).

Отдельно Закон регулирует деятельность федеральных фондов США, субсидирующих или возмещающих лоббирование: существуют общие ограничения против использования федеральных фондов для лоббистской деятельности. Должностные лица и служащие федерального правительства отстранены от использования средств, отпущенных для их агентств с целью определенного рода лоббистской деятельности, направленной на Конгресс США. Следует заметить, что хотя частные организации могут всегда использовать свои собственные частные фонды и ресурсы для лоббистской деятельности, однако благотворительные организации (организации милосердия), которые освобождены от налогообложения (т.е. такие организации, пожертвования которым могут выводиться из-под налогообложения для пожертвователя), ограничены в объеме лоббирования, в котором они могут принимать участие, если желают уберечь (сохранить) этот льготный (предпочтительный) статус освобождения от налогообложения от федерального правительства[[8, с. 51].

Американское законодательство не ограничивается вышеперечисленными нормами, относящимися к лоббистской деятельности, имеются и другие важные подзаконные акты.

Среди них - Этические правила Конгресса США. В дополнение к писаным законам, применяемым к лоббистам и лоббистской деятельности в Конгрессе США, существуют парламентские правила как в Палате представителей, так и в Сенате, которые не применяются вопреки этим федеральным законам или же прямо применимы к частным лицам, лоббирующим Конгресс, и которые могут серьезно повлиять на деятельность и поведение таких лоббистов. Эти правила устанавливают этические принципы и правила поведения для депутатов и служащих Конгресса.

Одновременно действуют этические директивы и профессиональные нормы для лоббистов, установленные добровольными организациями профессиональных лоббистов. В них могут быть требования знать этические нормы Конгресса и подчиняться им.

Помимо этого, в обеих палатах Конгресса парламентские правила (их моральные кодексы) имеют специальные нормы о "подарках", которые ограничивают разрешенное получение подарков депутатами и служащими соответствующей палаты. Эти правила приняты уже давно, они запрещают вымогательство либо получение подарков от любого, с кем ведутся дела, кто добивается принятия решения какого-либо органа или чьи интересы затрагиваются тогда, когда кто-либо исполняет свои служебные обязанности [7, с. 25].

  Следует, однако, заметить, что широкое правовое регулирование института лоббизма в зарубежных странах – вовсе не гарантия отсутствия проблем в этой области. И в Германии и в США хватает скептиков, которые утверждают, что лоббирование ведёт к коррупции. Хватает и громких скандалов. Так, например, в 2004 заместитель секретаря по вопросам закупок ВВС США Дарлин Драян была приговорена к 9 месяцев тюрьмы условно. Драян курировала возможную сделку по аренде 100 самолетов у компании Boeing. В 2002 году она приняла решение уйти с госслужбы и наняться на работу в Boeing, однако о своих переговорах с корпорацией сообщила руководству лишь спустя неделю после их начала. Тем самым Драян допустила конфликт интересов и получила, хоть и условный, но уголовный срок. В Германии тому пример лоббистская деятельность бывшего торговца оружием Карлхайнца Шрайбера (Karlheinz Schreiber), осужденного недавно на 8 лет. Он давал взятки чиновникам за оказание помощи при заключении контрактов, например, государственный секретарь по обороне в правительстве Гельмута Коля Хольгер Пфальс (Holger Pfahls) получил от Шрайбера 3,8 млн DM, после того как Саудовская Аравия купила партию германских бронетранспортеров Fuchs.

  А что у нас? Сейчас в России лоббизм коррупционный, слабо регулирующийся нормами морали, а закона вообще нет, отмечает эксперт фонда ИНДЕМ Владимир Римский: «В России действуют нормы нецивилизованного лоббизма, и перейти к цивилизованной форме только с помощью закона, на мой взгляд, нереально. Потому что нецивилизованно лоббировать свои интересы выгодно. К примеру, проще по знакомству договориться и получить госзаказ. Как делается нецивилизованное лоббирование сегодня: конкурсная документация пишется так, чтобы в конкурсе победила та компания, которая должна победить, а все остальные по тем или иным критериям просто не подходят. Цивилизованный же лоббизм – это когда в конкурсе на госзаказ компании участвуют в честной конкуренции, лоббируют свои интересы путем аргументов и убеждения общественности, органов власти в своей эффективности, высоком качестве работ и т.д.» [9, с. 68].

Интересно, что сами лоббисты не выходят с предложением юридически оформить институт лоббизма. Вряд ли принятие закона по инициативе «сверху» выведет российских лоббистов «из тени».

Еще одна проблема России заключается в существовании определенной политической системы, указывают эксперты. Лоббировать принятие тех или иных институциональных основ регулирования надо в парламент. Но у нас парламент мало что решает. Проекты принимает правительство, поэтому логичней лоббировать интересы там, а это значит, непублично. Попадаем в ситуацию, где трудно себе представить публичную лоббистскую деятельность[9, с. 82].

Владимир Римский полагает, что на данном этапе России нужен не закон, а обсуждение и продвижение разными ассоциациями бизнеса идей публичности и открытости лоббирования общественных интересов в той или иной сфере. По его мнению, закон об институте лоббизма будет оторванным от жизни.

К слову сказать, законопроект "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" был внесён в Государственную Думу ещё в 1997 году, и снят с рассмотрения в 2004, сейчас в 2012 по инициативе Д.А. Медведева начинается новый виток в обсуждении необходимости регламентации института лоббизма.

Что это – несбыточная антикоррупционная мечта или вполне реальная возможность вывести российский лоббизм «из тени», придав ему правовой характер – покажет время, однако сейчас большинство исследователей относятся к данной идее весьма скептически.

Литература

  1. Жирнов А.В. Институт лоббизма и перспективы его правового регулирования в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 7. С. 14-20
  2. Лоббизм в России: этапы большого пути / Авт. кол. под рук. А.А. Нещадина. М.: Экспертный институт РСПП и Фонд развития парламентаризма в России, 1995. 125 с.
  3. Субочев В.В. Лоббизм как инструмент отстаивания законных интересов// Право и политика. 2007. N 3. С. 3-7.
  4. Зарубежный опыт правового регулирования лоббистской деятельности в органах законодательной власти // Аналитический вестник Аппарата Государственной Думы. Выпуск25. C. 31-47
  5. Сиротенко С.П. Законодательное регулирование лоббистской деятельности в некоторых иностранных государствах. // Международное публичное и частное право. 2008. N 6
  6. Зотов С.В. Лоббизм как институт политического представительства в современной России: Дис. канд. полит. наук. РАГС. М., 1997. С. 165-173
  7. Сиротенко С.П. Законодательное регулирование лоббистской деятельности в некоторых иностранных государствах. // Международное публичное и частное право. 2008. N 6
  8. Зяблюк Н. Соединенные Штаты Америки: новый закон о лоббистской деятельности // Бизнес и политика. 1996. N 3. С. 40-52
  9. Римский В.Л. Бюрократия, клиентелизм, лоббизм и коррупция в России // Полития. Анализ. Хроника. Прогноз. №8(78). 2011. С. 65-84.

Бормотова Е.О.

Лоббизм по-русски, это и есть коррупция?

  • Коррупция: методы выявления и противодействия


Яндекс.Метрика