Международный опыт бюджетирования, ориентированного на результат, как механизм повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг

Жилина Е.А.

Низкая эффективность расходования бюджетных средств, нецелевое их использование учреждениями бюджетного сектора, отсутствие взаимосвязи между результатами деятельности данных учреждений и их финансированием, нерентабельность оказания социальных услуг ставит под сомнение эффективность существования бюджетного сектора экономики. Сегодня российский бюджетный сектор нуждается в оптимизации деятельности бюджетных учреждений с целью повышения результатов в отношении оказания услуг населению страны, увеличения ответственности за удовлетворенность потребителями качеством и количеством услуг.

Для преодоления данных проблем в свое время было осуществлено ужесточение порядка планирования и расходования финансовых средств бюджетными учреждениями, перевод их на кассовое обслуживание в федеральное казначейство и введение процедуры государственных закупок. Все эти шаги способствовали сокращению нецелевого расходование бюджетных средств, но не решали главной проблемы – эффективности деятельности собственно бюджетных учреждений и оказания ими государственных (муниципальных) услуг населению. Необходимо было внедрение новых методов бюджетирования и содержания учреждений бюджетной сферы, в том числе из практики зарубежного опыта, направленных на разрешение данных проблем.

Было очевидно, что требуется коренная перестройка действующей системы бюджетного управления, так как сложившаяся затратная модель бюджетного планирования не отвечает текущим потребностям государства. В связи с этим с 2006 года в Российской Федерации стали осуществляться комплексные бюджетные реформы с целью создания современной и сильной сферы управления публичными финансами, совершенствования практики бюджетирования и повышения ответственности бюджетных учреждений за качество и количество предоставленных населению государственных (муниципальных) услуг.

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (далее – БОР), как нового механизма финансирования деятельности бюджетных учреждений, было одним из этапов бюджетной реформы России, который в корне меняет не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами.

Бюджетирование, ориентированное на результат, или программно-целевое бюджетирование является неотъемлемым элементом реформирования системы управления общественным сектором, направленного на распространение управленческих бизнес технологий на деятельность государственного аппарата. Это направление стало популярным в 80-е годы ХХ века и получило название New Public Management [1]. Наиболее активно преобразования системы государственного управления в соответствии с данной идеологией осуществлялись в англосаксонских экономических системах Великобритании, Австралии, Новой Зеландии, США. Наибольшее распространение данный механизм получил на общенациональном уровне, однако в ряде стран, таких как США, Великобритания, Канада, были затронуты также системы управления в регионах и муниципальных образованиях. А вот в Федеративной республике Германия инициаторами внедрения новых управленческих технологий выступили земли и муниципальные образования.

Российская Федерация не стала исключением в процессе совершенствования бюджетного сектора, и благодаря бюджетным реформам в российской практике управления государственными и муниципальными финансами стал появляться опыт применения БОР, механизма, заимствованного из-за рубежа. Однако до сих пор БОР в России не смог стать полноценным механизмом содержания учреждений бюджетного сектора, направленным на повышение результативности самих учреждений и оказываемых ими населению страны услуг. В связи с этим далее автор обзорно рассмотрит данный механизм финансирования, его принципы и задачи функционирования, влияние на систему предоставления государственных (муниципальных) услуг.

Несмотря на относительно длительную историю БОР, общепринятого понятия как самого бюджетирования, ориентированного на результат, так и отдельных его элементов ни в России, ни в мире не сформировалось. Это можно объяснить комплексностью данного понятия, его сложностью и «открытостью», способностью эволюционировать. Наиболее емко применительно к сфере оказания услуг населению учреждениями бюджетной сферы, по мнению автора, БОР можно определить как систему формирования, исполнения бюджета и бюджетного контроля, прослеживающую взаимосвязь между бюджетными расходами и достигнутыми результатами, призванную повысить уровень предоставления услуг органами власти и управления [2].

БОР во главу угла ставит стратегические цели и тактические задачи, ожидаемые социально-экономические результаты деятельности государственных организаций (а также органов власти и управления). Это осуществляется посредством мобилизации ресурсов через соответствующие программы. Кроме того, отправной точкой бюджетирования, ориентированного на результат, является определение прямых и конечных результатов расходования бюджетных средств и показателей, на основании которых можно судить о степени достижения поставленных целей.

Переход к БОРу подразумевает поэтапное изменение механизмов контроля исполнения бюджета, состоящее из трех основных стадий.

  1. Внешний контроль затрат, осуществляемый центральными контролирующими органами, такими, как Министерство финансов, Счетная палата и др.
  2. Внутренний контроль затрат, осуществляемый самими отраслевыми министерствами.
  3. Управленческая самостоятельность подразделений отраслевых министерств, их ответственность за достижение результатов.

Суть системы БОР состоит в распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими бюджетными программами с учетом зависимости достижения конкретных результатов (предоставления услуг) соответственно со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов [3, с.441].

Внедрение БОР предполагает не только работу по оптимизации бюджетного процесса, но и организацию работы государственных и частных учреждений с четкой и ясной формулировкой целей, задач и миссии организации, принятие комплекса институциональных и бюджетных мероприятий, направленных на их реализацию [3, с.446].

По мнению автора, необходимо отметить, что методы программно-целевого бюджетирования можно применять как для планирования расходов органов власти, так и для планирования расходов отдельных распорядителей кредитов и бюджетополучателей — министерств, ведомств, учреждений бюджетной сферы, государственных предприятий и др. Этим определяется сложность и многосторонность бюджетирования по результатам.

БОР как новый метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивает распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной социально-экономической политики и общественной значимости ожидаемых благ [4, с.19] (Таблица 1. Сравнение бюджетирования по затратам и результатам).

Таблица 1. Сравнение бюджетирования по затратам и результатам 

Критерии для сравнения

Бюджетирование по затратам

Бюджетирование по результатам = БОР

Принцип использования финансовых средств

целевое использование средств - соответствие плану

целевое использование средств - соответствие плану, целям и результатам

Финансовый план

годовой горизонт = годовой бюджет

многолетние «потолки» (3-4 года) = среднесрочный финансовый план

На чем основано

индексация прошлых расходов

конкуренция программ

Вид используемой классификации

приоритет функциональной и детальной экономической классификации

приоритет ведомственной (программной) классификации

Осуществление контроля

контроль затрат

контроль (мониторинг) результатов

 

Основной целью БОР является установление взаимосвязей между бюджетными расходами и достигнутыми результатами. При этом оценивается экономическая и социальная эффективность тех или иных видов деятельности, финансируемых из бюджета.

Таким образом, по мнению автора, БОР – финансовый механизм, призванный не только повысить уровень самостоятельности государственных и муниципальных учреждений бюджетной сферы, но и организовать контроль за эффективным и целевым использованием бюджетных средств. БОР стремится к тому, чтобы органы власти оказывали социально значимые услуги населению на более продуктивной основе и предоставляет гарантию того, что любая деятельность учреждения является оправданной и может удовлетворить потребности населения.

В России БОР относительно новый инструмент управления государственными и муниципальными финансами. Тема программно-целевого бюджетирования начала набирать свою актуальность с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. [5] Стратегией внедрения БОР было заимствование его механизмов из США, Великобритании и других стран. Но, к сожалению, не были подготовлены политические субъекты и акторы, т.е. не были выделены те ведомства и конкретные субъекты, которые отвечали бы за подготовку, проведение и подведение промежуточных итогов внедрения БОР в принципы содержания учреждений бюджетного сектора. Также не была создана институциональная инфраструктура. Таким образом, финансовый инструмент БОР был просто заимствован, а затем практически без изменений перенесен на российскую действительность. Именно в этом и заключались особенности применения новаций в бюджетном процессе России. Все нововведения происходили в авральном режиме: отсутствовал подготовительный период, не были детально изучены особенности БОРа в других странах, которые можно было бы применить в российской действительности. Поэтому уже на начальном этапе внедрения БОР появилось множество проблем, среди них:

  • отсутствие единой системы индикаторов и показателей;

  • отражение только количественного аспекта в системе показателей эффективности, а не применение качественных характеристик;

  • необходимость дополнительных затрат на создание системы контроля качества государственных услуг;

  • финансовые проблемы и др.

Автором был изучен опыт внедрения БОР в странах-лидерах, выделены их основные «заслуги» и предложены те параметры, которые, на наш вгляд, могут быть максимально полезны для дальнейшей реализации принципов БОР на территории Российской Федерации для повышения качества оказываемых населению органами власти услуг [3, с. 412-448], [6].

Таблица 2. Специфика применения международного опыта бюджетирования, ориентированного на результат.

Страна

Уроки

США

- переход на БОР требует одновременной трансформации принципов управления в государственном и общественном секторах – переход от административных методов к использованию хозяйственной инициативы на местах;

- доклады о целях и ожидаемых результатах реализации программ включают несколько вариантов достижения планируемых результатов в пределах определенного объема затрат, особенно это актуально в условиях экономического кризиса глобальной социально-политической нестабильности.

Великобритания

- трехуровневая система государственных планов (как на федеральном, так и на региональном уровне);

- поставщики социально значимых услуг - не только государственные, но и частные организации, это способствует развитию конкурентной среды в бюджетном секторе, повышению качества предоставляемых услуг, а также уменьшению расходов на содержание учреждений бюджетной сферы. Применение указанного метода может проявить свою эффективность и в российской практике (реструктуризация бюджетной сети, перевод бюджетных учреждений на новые принципы содержания и финансирования).

Канада

- огромный объем методических разработок по определению индикаторов эффективности и результативности бюджетных расходов. Полезная информация для органов власти всех уровней, т.к. определение перечня оценочных показателей и методическое обеспечение их расчетов является наиболее сложной задачей.

Австралия

- тесное взаимодействие между органами власти, курирующими бюджетирование по результатам (Министерство финансов, Департамент премьер-министра и аудиторские органы). Особенно важным в данном аспекте является межрегиональное и межмуниципальное сотрудничество, реализация которого действительно позволит улучшить качество предоставляемых населению услуг;

- значительное делегирование бюджетных полномочий - департаменты могут самостоятельно определять конкретную структуру ресурсов, которую они считают необходимой для производства требуемого объема результатов;

- обязательное присутствие в системе бюджетирования по результатам аудиторского органа, который анализирует эффективность программ правительства страны.

 

Также необходимо отметить, что для подавляющего большинства стран, применяющих БОР, характерно положение, при котором социально-экономическая и бюджетная политика проводится одним министерством. Преимущество такого управления сводится к тому, что исключен отрыв между приоритетными направлениями государственной политики, поставленными экономическими и социальными целями и бюджетными затратами на их реализацию (что также может быть применено в России) [3, с.106].

Управление государственными расходами в сфере содержания учреждений бюджетного сектора представляет собой важную часть политики страны и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением. Поэтому совершенствование практики бюджетирования в России следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности государственных расходов, улучшения качества предоставления государственных (муниципальных) услуг, а значит, положительного развития государства в целом и регионов в частности.

Международный опыт и российская практика показывают, что вопросы повышения эффективности расходования бюджетных средств должны решаться путем введения конкуренции учреждений за бюджетные деньги. При этом контроль за учреждениями бюджетной сферы следует усиливать не путем «укрепления вертикали власти», а с опорой на институты гражданского общества, в частности, путем введения подотчетности руководителей учреждений специально создаваемым общественным советам этих организаций. Поэтому, по мнению атвора, следует внедрять зарубежный опыт использования БОР в российскую практику.

В то же время необходимо помнить о возможных проблемах, возникающих при внедрении и дальнейшей реализации механизмов БОР. Для решения проблемных ситуаций автор считает необходимым органам государственной власти субъектов Российской Федерации придерживаться следующих направлений деятельности:

  • методологическое: организация межрегионального сотрудничества с целью обмена опытом между регионами страны для эффективного решения возникающих сложностей; создание отраслевых рабочих групп для учета специфики региона в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг населению;

  • финансовое: закрепление минимальных и максимальных пределов стоимости оказания государственных (муниципальных) услуг (возможность дополнительного финансирования при реализации механизмов БОР);

  • законодательное: создание единой законодательной базы, объединяющей федеральные, региональные и муниципальные нормативные акты, определяющие деятельность учреждений бюджетной сферы в соответствии с принципами БОР;

Литература

  1. БОР: зарубежный опыт [электронный ресурс]. URL:http://bujet.ru/article/77758.php (дата обращения: 12.06.2012 г).
  2. Жигалов Д.В., Перцов Л.В., Чалая Ю.Ю.Использование инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в практике муниципального управления [Электронный ресурс]. URL: www.asdg.ru/asdghtmlSsov200909_24_0905 (дата обращения: 25.07.2012 г)
  3. Обучение положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации в части исполнения бюджета. – М.: НП «Центр развития современных образовательный технологий», 2012. – 632 с.
  4. Батина И. Н., Тульская А. Ю. Бор как инструмент повышения эффективности бюджетных услуг. // Финансы. 2008. № 8. С. 19-23.
  5. О мерах по повышению результативности бюджетных расходов. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  6. Обзор международного опыта внедрения бюджетирования, ориентированного на результат [Электронный ресурс]. URL: http://www.rostu-comp.ru/content/view/143/ (дата обращения: 15.08.2012 г).
  7. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Часть третья: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Жилина Е.А.

Международный опыт бюджетирования, ориентированного на результат, как механизм повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг

  • Государственное и муниципальное управление


Яндекс.Метрика