Права граждан на муниципальных выборах

Веретенников А.С.

Институт выборов в современной России - это совместное и независимое волеизъявление граждан в форме голосования в пользу тех или иных кандидатов на должности в публичных органах власти.

Институт муниципальных выборов в современных условиях можно охарактеризовать как не только динамично развивающийся, перманентно обновляющийся социальный институт, но и имеющий достаточно противоречивый характер всех происходящих в нем преобразований. В отношении муниципальных выборов можно добавить, что, являясь основой демократического формирования властных структур местных территорий, муниципальные выборы позволяют жителям местного сообщества продемонстрировать свою преданность региону или городу, району, селу, ощутить свою необходимость и причастность к делам своего муниципального образования.

Современная практика проведения муниципальных выборов в России свидетельствует о том, что существующие на сегодняшний день конституционные принципы избирательного права обеспечивают адекватную реализацию публично-правовых интересов местного сообщества. Так, Конституция РФ закрепляет основы избирательного права для всех уровней и ветвей власти - это всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании, а рамочный федеральный избирательный закон добавляет еще и принцип свободных выборов или добровольность [1, с. 33].

Актуальность пристального рассмотрения вопроса соблюдения избирательных прав граждан на муниципальных выборах обусловлено тем, что именно на местных выборах, а не на общефедеральных и региональных, один голос избирателя может оказаться решающим. В конечном счете, от избирателей будет зависеть и само существование органов местного самоуправления, и их структура и персональный состав. Сегодня же наблюдается существенный перекос от необходимых действий по представлению интересов конкретных избирателей в сторону партийной "борьбы" и "манипуляций" кандидатов.

Современная практика проведения муниципальных выборов ставит вопрос, существует ли в России строгая система правил и прозрачность законной процедуры выборов или же регулирующее соответствующую деятельность законодательство являет собой почву для политической игры, манипуляций.

Главным проблемным моментом в ситуации соблюдения прав граждан является существующая с 2005 года пропорциональная избирательная система на муниципальных выборах. Пропорциональной является такая избирательная система, при которой все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. В связи с последними изменениями законодательства такие списки кандидатов могут выдвигать только политические партии, а также их структурные подразделения [2, с. 609].

Принятие Федерального закона от 20 марта 2011 г . № 38-ФЗ (О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов) не решило всех проблем, связанных с использованием пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах. По мнению многих исследователей и практиков, остается сомнительным право навязывать муниципальным образованиям определенную избирательную систему или даже сужать их выбор до двух вариантов: полностью пропорциональная или смешанная система. Использование на муниципальных выборах полностью пропорциональной системы в сочетании с ограничительными положениями российского избирательного и партийного законодательства не обеспечивает реализацию пассивного избирательного права граждан. Сомнительным является также использование на муниципальных выборах закрытых списков и методик распределения мандатов, искажающих пропорциональность [2, с. 610].

Например, Федеральный закон от 20 марта 2011 № 38-ФЗ не только допускает, но и в некотором смысле навязывает муниципальным образованиям полностью пропорциональную систему. Между тем российский опыт использования на муниципальном уровне полностью пропорциональной системы в основном негативный [3, с. 5]. В ряде случаев (Владикавказ, Ставрополь, Тула и др.) такая система была навязана муниципальным образованиям региональными законодателями и не оправдала себя. В частности, следующие выборы Ставропольской городской Думы прошли уже по смешанной системы. От полностью пропорциональной системы к мажоритарной перешли три района Республики Дагестан. Наибольший резонанс вызвало применение полностью пропорциональной системы на выборах Хомутининского сельского совета (Увельский район Челябинской области, 1286 избирателей, 10 депутатов): в селе, где незадолго до начала избирательной кампании практически не было партийных структур, выборы по партийным спискам превратились, по сути, в имитацию [4, c. 46].

Здесь же можно привести положительный опыт европейских стран. Пропорциональная избирательная система в них сочетается с рядом положений, направленных на реальное обеспечение пассивного избирательного права граждан. В частности, правом выдвижения списков кандидатов обладают не только общенациональные политические партии, но и другие организации. К тому же партийное законодательство не содержит ограничений, характерных для российского закона «О политических партиях» [5, с. 17].

Главное здесь то, что как отмечают абсолютное большинство исследователей муниципальной сферы и системы местного самоуправления - муниципальный уровень - далек от политической деятельности. В результате ограничение круга участников муниципальных выборов только политическими партиями не оправдано и должно квалифицироваться как чрезмерное ограничение прав граждан. Е.С. Шугрина подчеркивает, что предоставление права выдвижения кандидатов на муниципальных выборов лишь федеральным коллективным субъектам приводит к подмене местных интересов общефедеральными, выхолащиванию права на местное самоуправление и утрате его реального содержания [6, с. 5].

Итак, можно выделить негативные моменты пропорциональной системы выборов на муниципальном уровне, которые способствуют нарушению избирательных прав граждан. В первую очередь, такая система отдаляет депутатов от избирателей, ослабляет их прямые контакты, которые в наибольшей мере обеспечиваются выборами депутатов именно по мажоритарной системе, поскольку в этих условиях можно полнее учитывать настроения, волю, мнения, нужды, потребности конкретных людей и их малых групп. Другими словами, данная система больше применима в крупных муниципальных образованиях, где депутаты отдалены от избирателей и избиратели практически не знают их в лицо. Как следствие, в небольших муниципальных образованиях с малым числом избирателей и депутатов практически невозможно распределение мандатов согласно количеству голосов, полученных партийными списками.

Еще один проблемный момент заключается в следующем. Необходимо учитывать положение п. 3.1 ст. 32 Закона о гарантиях избирательных прав о том, что, если законом субъекта РФ предусмотрено, что в представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков, законом субъекта РФ должны быть предусмотрены гарантии права реализации гражданами Российской Федерации, не являющимися членами избирательных объединений, быть избранными депутатами представительных органов муниципального образования. К сожалению, правоприменительная практика показывает, что это законодательное положение фактически остается на бумаге. Причина тому не только его декларативность, но и зачастую обычное нежелание региональных органов ее преодолевать. Данное положение содержится лишь в небольшом числе законов субъектов РФ [7, c. 46].

С общенаучных и общеправовых позиций первоочередной мерой является определение четких норм избирательного законодательства. В науке давно и настойчиво разрабатывается общая теория юридического процесса, одним из основных постулатов которой является необходимость четкого процессуального регулирования любой процедуры, в том числе и в так называемом позитивном правоприменении. В условиях правовой государственности принцип законности не мог не приобрести и, безусловно, приобрел новое звучание, поскольку в настоящее время законность не есть слепое следование действующему правилу, но следование ему с учетом общей идеи права, международных правовых стандартов, концепции прав и свобод человека, а также с учетом порождаемого всеми этими подходами усмотрения правоприменителя [6, c. 19].

Возможно использование международного опыта по распределению и технологиям подсчета мандатов на муниципальных выборах.

Необходимо, чтобы в законодательстве было исключено расплывчатое «право» избирательного объединения включать или не включать в списки кандидатов граждан, не состоящих в рядах данного объединения. Закон должен четко закреплять обязанность делать это, оставлять за независимыми кандидатами квоту депутатских мест, за которые они могли бы бороться в качестве «самовыдвиженцев».

Сегодня предпринимаются попытки принятия Избирательного кодекса РФ. Данный проект направлен на систематизацию действующего избирательного законодательства, устранение в нем противоречий, пробелов и положений, допускающих неоднозначное толкование, а также устранение дублирования норм в разных законах. Он призван сделать избирательное законодательство и законодательство о референдуме более понятным и удобным в применении. Проект Избирательного кодекса РФ 29 февраля 2012 г внесен в Государственную. 9 апреля 2012 г. Совет Государственной Думы принял решение вернуть документ на доработку.

Главное, о чем должен помнить как законодатель, так и правоприменитель - это ст. 19 Конституции РФ, где говорится, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его принадлежности к общественным объединениям. А право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления отнесено Конституцией РФ к основным правам и свободам человека и гражданина. Именно реальные избирательные права граждан, эффективная система их соблюдения и защиты одно из главных условий перехода к системе политической демократии в собственном смысле данного понятия, т.е. к системе организации и функционирования институтов государственной власти и местного самоуправления, основанной на свободном политическом волеизъявлении граждан, периодической сменяемости власти по итогам голосования.

Литература

  1. Матейкович М.С. Федеральное избирательное законодательство нуждается в кодификации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14. С. 32-39.
  2. Кынев А.В., Любарев А.Е. Партии и выборы в современной России: Эволюция и деволюция. М.: Фонд "Либеральная миссия", 2011. 792 с.
  3. Кынев А.В. «Партийные списки» в беспартийном пространстве: избирательные права граждан и принудительная партизация местных выборов // Российское электоральное обозрение. 2010. № 1. С. 4–19.
  4. Любарев А., Кынев А. Политические партии не должны иметь монопольное право выдвижения кандидатов на муниципальных выборах // Муниципальное право. 2011. №3. С.45-48.
  5. Васильев В.И., Помазанский А.Е. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах // Журнал российского права. 2010. № 8. С. 16–26.
  6. Шугрина Е. Конституционно ли использование пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне? // Муниципальное право. 2011. № 3. С. 2–5.
  7. Комкова Г., Шудра О. Конституционные принципы российского избирательного права и муниципальные выборы // Муниципальное право. 2009. №2. С. 18-25.

Веретенников А.С.

Права граждан на муниципальных выборах

  • Правовое регулирование жизнедеятельности общества


Яндекс.Метрика