Теоретические аспекты формирования региональной политики

Исаев А.В.

Сегодня большая часть ученых-экономистов пришла к единству мнений в вопросе о том, что промышленная политика не только необходима и является центральным элементом функционирования государственных органов в целом, но, прежде всего, рассматривается как отражение уровня прогрессивности и развитости данной страны. Имеется также и согласие в том, что промышленная политика выступает естественной составной, но, безусловно, центральной частью экономической политики государства в целом.

Но далее начинаются серьезные теоретические споры, методологические разночтения и практические поиски тех путей и методов, которыми должна развиваться и которые должна использовать государственная промышленная политика в странах постсоветского пространства.

Сменяли друг друга доминирующие подходы, а вместе с ними радикально менялась и стратегия многих развивающихся стран. В 1950–1960-е годы большинство правительств при проведении своей политики исходило из решающей роли государства в обеспечении эффективного догоняющего развития. После долговых кризисов 1980-х годов эта концепция была подвергнута жесткой критике, и на первый план вышла минималистская точка зрения на роль государства: оно должно обеспечить права собственности, проводить ответственную монетарную политику, предоставлять некий минимум социальных гарантий и частично финансировать инфраструктуру, но при этом отказаться от попыток стимулировать экономический рост с помощью субсидий, льготных кредитов, государственных вложений в производство и т.п.

Минималистский подход превалировал при разработке институциональных реформ в латиноамериканских и африканских странах и стратегий перехода к рынку в бывших социалистических странах в конце 1980 – начале 1990-х годов.

В середине 1990-х годов доминирующие взгляды снова стали меняться. Указывая на эти обстоятельства, известный специалист по теории реформ, профессор Гарвардского университета Д. Родрик писал в 1997 г.: «Хорошая новость… состоит не только в том, что маятник начал обратное движение, но и в том, что на этот раз у нас есть значительные шансы остановиться в некоторой разумной средней позиции, а не продолжать колебания между контрпродуктивными крайностями» [1].

В общем виде понятие промышленной политики в рыночной экономике формулируется как система мер прямого и косвенного государственного регулирования инновационного, конкурентоспособного и эффективного развития промышленности и устранения для реализации этой цели тех препятствий, которые не могут быть преодолены естественным ходом событий, т.е. механизмами саморегуляции рынка.

Исторически сложилось так, что совокупность прямых методов - прямых методов регулирования оказалась доминантой промышленной политики в большинстве промышленно-развитых стран. Образно говоря, государство поначалу занималось не профилактикой болезни и оздоровлением среды обитания предпринимателей, а их групповым и индивидуальным "лечением" постфактум, то есть на основании сигналов о проявившемся нездоровье целых отраслей производства и отдельных компаний. По этой причине широко применялись такие инструменты, как селективная отраслевая поддержка определенных производств при использовании средств государственного бюджета. К ним можно отнести государственные дотации, кредиты, целевые налоговые льготы.

В том же идеологическом русле, но как более резкое проявление идеи о "дефектах рынка, которые должно компенсировать используя свою мощь государство", следует рассматривать и широкие программы национализации промышленности и поддерживающих его деятельность инфраструктурных отраслей экономики (кредитно-финансовая, транспортная, связи), практиковавшиеся в первые десятилетия после второй мировой войны в ряде европейских, а позже и во многих развивающихся странах. В ряде стран получила развитие практика временной национализации, которая стала рассматриваться как средство санации "больных и слабых компаний" для последующей их денационализации, то есть как своего рода "госпитализация промышленного бизнеса".

Другим аспектом философии прямого государственного воздействия на промышленность, определившим выбор адекватных ему средств, был тезис о том, что "государство должно противодействовать слабости национальных отраслей перед лицом опасной иностранной конкуренции". По этой причине государственные структуры многих промышленно развитых стран стали активно применять меры сдерживания импорта на внутренний рынок (таможенно-тарифная политика, внетарифные барьеры, квотирование ввоза) и, наоборот, стимулирования экспорта недостаточно конкурентоспособными национальными отраслями промышленности (налоговые льготы при экспорте, поддержка цен, налаживание процесса проталкивания товаров через государственные внешнеторговые представительства, поощрение и спонсирование отраслевых экспортных объединений и др.).

По мере осознания государством важности поддержания в условиях нарастания роли научно-технического прогресса рациональных, прогрессивных и эффективных национальных структурных пропорций в промышленности (как на отраслевом, так и на уровне размеров предприятий и форм собственности) стали играть относительно более важную роль "прямые" средства исправления и улучшения структуры промышленности, в том числе в направлении поощрения наукоемких, конкурентоспособных производств, сектора малого и среднего бизнеса (важного проводника технического прогресса). Эти методы были привязаны к конкретным направлениям технического прогресса, к дополнению частных НИОКР государственными, к трансферту технологий от государства отраслевому частному бизнесу, к методам ускоренной амортизации. В то же самое время следует признать, что государственная помощь в ускорении модернизации промышленности и внедрении достижений научно-технического прогресса уже в самом начале содержала в себе не только микроэкономическое (прямое) воздействие (поскольку помощь была привязана конкретно к промышленности, ее отдельным отраслям и фирмам), но и элементы макроэкономического порядка (воздействие на среду, а через нее на промышленность). Дело в том, что спектр государственных НИОКР, зачастую, затрагивал широкие, стратегические научно-технические темы (энергетика, биотехнология, информатика и др.), которые оказывали благотворное влияние на условия модернизации промышленности как целого, а не выборочно и узко отдельные фирмы.

Государство в рамках прямого воздействия на промышленность часто уделяло внимание проблеме территориальной несбалансированности ее развития, региональным диспропорциям. Это отразилось в разработке государственных программ районного развития промышленных предприятий для преодоления социальной напряженности в слаборазвитых в индустриальном отношении зонах тех или иных стран (например, в Италии в Меццоджорно - на юге страны, некоторые районы Уэльса и Шотландии в Великобритании).

Особый случай активного прямого воздействия государства на промышленность представляют собой методы индикативного планирования, получившие большое развитие во Франции, в рамках идеологии "левых правительств" о необходимости коррекции стихийных сил рынка применительно к промышленному развитию. Эти методы нельзя отождествлять с внерыночным директивным планированием, применявшимся в социалистических странах, именно потому, что они подразумевали воздействие на рынок. Опыт показал, что прогнозирование в рамках индикативного планирования - важный фактор в ориентировании национального промышленного бизнеса в его деятельности на будущее и в формировании предсказуемой среды для его деятельности, хотя сам процесс прогнозирования требует совершенствования для повышения точности и степени доверительности.

Рассматривая группу косвенных методов регулирования, следует отметить, что они не являются каким-либо "откровением" в практике государства, продуктом новейших лет. Безусловно, макроэкономические методы в экономической политике промышленно-развитых государств имеют достаточно длительную историю развития. Вопрос в том, что как средство решения проблем чисто промышленного уровня они стали играть все более возрастающую роль в последнее время, дополняя и даже в чем-то подменяя прямые методы государственного регулирования промышленного роста в условиях зрелого рыночного хозяйства. Они стали отражением перехода во многих странах к идеологии государства как гаранта здоровой и благоприятствующей конкурентоспособности национальных промышленных субъектов среды в широком смысле. Под эту задачу частично переориентируются и те методы, которые традиционно рассматривались, как "прямые". Сюда относятся методы государственной научно-технической политики, методы формирования конкурентоспособной структуры промышленности, механизмы индикативного планирования.

В странах ОЭСР, начиная с 80-х годов ХХ века и наиболее активно в 90-х годах начала разрабатываться новая концепция национальной промышленной политики, главные направления которой сводятся к следующим [2]:

1. признается важным осуществить кардинальный переход от единой государственной промышленной политики к национальной промышленной политике, при которой равноправными участниками ее разработки и реализации выступают государство, бизнес, научные и общественные организации и институты;

2. главным считается переход от отраслевой промышленной политики к политике конкурентоспособной промышленности (From “industrial policy” to “industrial competitiveness policy”);

3. новую промышленную политику детерминирует переход к инновационной экономике (“knowledge-based economy”), в которой производство, распределение и использование знаний и информации признаются главными условиями устойчивого экономического роста;

4. в экономическом росте традиционные ресурсоемкие отрасли промышленности (“physical-resource-based industries”) имеют убывающее значение, возрастает роль наукоемких, высокотехнологичных отраслей с высокой добавленной стоимостью.

Промышленная политика более не фокусируется на отдельных отраслях промышленности и государственных субсидиях им, поскольку в индустриально развитых рыночных странах пришло осознание того, что ожидаемого эффекта от выборочной поддержки "отраслей-победителей" достичь не удается и что предоставление селективной помощи становится дорогим удовольствием в условиях политики ограниченных бюджетов.

Фундаментальной характеристикой промышленной политики степень степень ее селективности (или универсальности). Селективные меры требуют лучшей информированности и гораздо более рискованны. Кроме того, они в большей степени, чем многие из универсальных мер, стимулируют присвоение ренты. Чем выше степень неопределенности и ниже качество бюрократии, тем менее эффективна селективная политика. Но с помощью одних только универсальных инструментов нельзя решить масштабные задачи модернизации; потребность в селективной политике тем сильнее, чем слабее рыночные институты [3].

Главным инструментом селективной промышленной политики является финансирование комплексных программ развития территоиальноотраслевых комплексов. Данный инструмент стал популярен в 90-х годах и доказал свою высокую эффективность. Его суть заключается в том, что государство организует конкурс на оказание финансовой поддержки программам, объединяющим, прежде всего, бизнес (крупный и мелкий) и научные и образовательные учреждения. Такие программы совместного развития вполне могут сочетать как инфраструктурные проекты (характерные для промышленной политики), так и проекты, направленные на развитие инновационно ориентированного взаимодействия субъектов промышленной политики.

В Европейском Союзе программы селективной политики  развиваются в рамках: региональной политики, политики по развитию науки и технологий, промышленной политики [4]. Тенденция развития таких программ показывает, что именно территориально-отраслевые комплексы выступают одним из основных приоритетов европейского регионального, научного и промышленного развития. Региональные селективные инициативы в Европе в основном сосредоточены в регионах промышленной реструктуризации, географически удаленных, переживающих кризис регионах. В свою очередь политика развития науки и технологии, во многом строится на поддержке самых передовых, обладающих высоким потенциалом отраслей, которые зачастую находятся в высокоразвитых регионах. Промышленная селективная политика в основном подразумевает поддержку лидеров промышленного производства,  а так же в области развития малого и среднего промышленного бизнеса – подразумевает развитие инфраструктуры ведения бизнеса. 

 

Таблица  1. Тенденции развития селективной промышленной политики

 

Тип политики

Старый подход

Новый подход

Направления кластерных программ

Региональная политика

Перемещение ресурсов из развитых в кризисные регионы

Строительство конкурентоспособных регионов, совмещая региональные ресурсы и субъекты бизнеса

  • цель политики – помощь отстающим регионам;
  • помощь малым и средним фирмам;
  • широкий отраслевой подход;
  • стимулирование «групп развития (actors)» в кластере.   

Политика науки и технологий

Финансирование индивидуальных проектов

Финансирование совместных исследований, связанных с производством и, имеющих коммерческий потенциал

  • политика концентрируется в области высоких технологий;
  • стимулирование коммерциализации знаний;
  • помощь как малым, так и крупным фирмам

Промышленная политика

Цель  - национальная автономия

Цель – конкурентоспособности и благосостояния  нации

  • концентрация на компаниях-лидерах;
  • помощь малым фирмам преодолеть препятствия на пути освоения технологий и роста;
  • создание конкурентных преимуществ для привлечения иностранных инвестиции и брендов;
  • поддержка отраслей, находящихся на переходном этапе.   

Содержание – государственный протекционизм и поддержка отечественных товаропроизводителей

Содержание – равные условия конкуренции

Производственная структура – корпоративные интегрированные производственные комплексы

Производственная структура – сеть автономных компаний

Инфраструктура – формализованные институты и типы коммуникаций, низкая мобильность рынка труда

Инфраструктура – рост значения неформальных связей, высокая мобильность рынка труда

Финансирование - субсидии фирмам – «национальным чемпионам»

Финансирование - поддержка общих потребностей фирм, в особенности фирм малого и среднего бизнеса.

 

Таким образом, в рамках современной региональной экономики сформировался ряд подходов к развитию территориально-отраслевых систем. Кластерный подход как квинтэссенция территориального и отраслевого подходов, отражающих традиционные модели региональной, промышленной и политики в области науки и инноваций, значительно расширяет возможности конкурентного развития промышленных предприятий, устраняя недостатки предшествующих подходов.

Различные исследования кластеров в европейских странах выявили существенные различия в региональной политике развития кластеров. Можно выделить два типа различий. Во-первых, кластерные политики различных регионов заметно различаются масштабами. В финансовых терминах, ресурсы, направленные на развитие кластеров, варьируются от значительных стратегических бюджетов (Северный Рейн-Вестфалия, Шотландия) до финансирования отдельных небольших проектов (Франция). Второй аспект касается различий в непосредственных целях и инструментах кластерной политики. Политика в Лимбурге (Нидерланды) и Тампере (Финляндия) в значительной степени сфокусированы на поддержке сетевых взаимодействий между участниками кластера, в то время как в Шотландии (обладающей большими ресурсами) поддержка сетей является всего лишь одним из ряда мероприятий политики. Кластерная политика во Франции заключается в поддержке проектов, сфокусированных на специфические сектора. Только в отдельных случаях политика поддерживает каждый аспект развития кластера. При этом не всегда понятно, понимают ли разработчики политики важность других аспектов развития кластера, или просто решают, что другие аспекты не требуют специальной поддержки.

Кластерный подход в политике может принимать различные формы:

- отдельная политика с четко определенной стратегией и выделенным бюджетом, которая охватывает ряд промышленных секторов и различные аспекты развития кластеров;

-  политика, сфокусированная на некоторых аспектах развития кластеров, таких как сетевые взаимодействия среди бизнеса или между бизнесом и исследовательскими организациями;

-  политика, которая является элементом других стратегий экономического развития. Например, в Восточной Швеции поддержка развития кластеров является одним из направлений местного Соглашения о региональном развитии, в Лимбурге это программа региональной инновационной стратегии, в Северном Рейне-Вестфалии поддержка кластеров прорезает горизонтально многие приоритеты и мероприятия региональной стратегии;

- общая цель в серии других несогласованных мероприятий, нацеленных на конкретную отрасль, например, в Арве Вели, Франция, где местные и национальные мероприятия нацелены на развитие металлорежущей промышленности в регионе.

Главным инструментом государства в сфере активации и развития кластеров является финансирование комплексных программ развития кластера. Данный инструмент стал популярен в 90-х годах и доказал свою высокую эффективность. Его суть заключается в том, что государство организует конкурс на оказание финансовой поддержки программам, объединяющим, прежде всего, бизнес (крупный и мелкий) и научные и образовательные учреждения. Такие программы совместного развития вполне могут сочетать как инфраструктурные проекты (характерные для промышленной политики), так и проекты, направленные на развитие инновационно ориентированного взаимодействия субъектов в кластере. Государство, безусловно, устанавливает ряд приоритетов и критериев для отбора программ, однако такое финансирование было бы несправедливо назвать однозначной реализацией направления кластерной политикой «сверху вниз». Конкурсный механизм оставляет свободу для широкой инициативы снизу. Это более чем оправдано, так как поддерживать следует лишь кластеры прошедшие проверку рынком, участники которых осознали себя членами кластера и смогли, договорившись, выдвинуть совокупность совместных проектов.

Фокусом зарубежной кластерной политики является самоукрепление бизнес-сетей (в большей степени, чем отдельных компаний), а также факторы, влияющие на конкурентоспособность секторов (такие как доступность определенных компетенций, технологий и финансов). Кластерная политика осуществляется через сеть, в которой поддержка политики не централизована, а распределена среди различных общественных и частных агентов, которые координируются в рамках общих стратегических целей.

Именно в данном русле с учетом национальных особенностей и реализуется кластерная политика в Российской Федерации, которая может быть определена как комплекс мероприятий, направленный на повышение конкурентоспособности страны через стимулирования развития кластеров.

В целом следует отметить, что большинство моделей кластеров в российской модели идет по пути значительной интеграции приоритетов, кооперации и выстраивании цепочки добавленной стоимости.  Еще одной специфической чертой кластерообразования в регионе является сохранение традиционной специализации региона. Инициативы создания кластеров носят, в основном,  характер «снизу-вверх», и большинство сформировавшихся или формально закрепленных кластеров является пространственными в терминологии М. Портера. Уровень национального (внепространственного) кластерообразования характерен только для Центрального федерального округа,  в частности автомобильного кластера.  Кроме того, специфика формирования кластеров как в  РФ заключается в высокой доле локальных кластеров, характеризующих интеграцию легкой промышленности. В то же время тяжелая промышленность, машиностроение, приборостроение кластеризованы на ркупных предприятий не только регионального, но и национального масштаба, что позволяет создать конкурентоспособный кластер субрегионального и национального уровней в перспективе. Именно этот факт можно заметить при сравнении предприятий кластеров легкой промышленности Вологодской области (локальные кластеры, кластерные инициативы) и кластеров металлургии и машиностроения Свердловской области (региональные и внепространственные кластеры).

Все рассмотренные концепции различаются по способам реализации, по методам осуществления, по системе целей и ценностей. Однако  главным субъектом промышленной политики всегда является государство в лице совокупности институтов экономической власти, задающих «правила игры» в промышленную стратегию. Все доктрины признают значительную роль государства в поддержке и осуществлении контроля за крупными промышленными предприятиями.

Литература

1. Полтерович В., Попов В. Эволюционная теория экономического развития. Часть первая. Опыт быстрого развития. [сайт] URL: http://fir.nes.ru/~vpopov/documents/STAGES-VoprEcon-Part1.pdf (дата обращение 15.12.2012).

2. Градов, А.П. Национальная экономика. 2-е изд. / А.П. Градов. Спб.: Питер, 2007. 240 с.

3. Конкурентоспособность и стратегические направления развития региона / под ред. А.С. Новоселова ; ИЭОПП СО РАН. Новосибирск, 2008. 527 с.

4. Кузык Б.Н., Кушлин В.И., Яковец Ю.В. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование. М: Экономика, 2008. 231 с.

  • Государственное управление социально-экономическими процессами в регионе


Яндекс.Метрика