Организационно-структурный аспект региональной промышленной политики (на примере Свердловской области)

Башкирцев А.С.

Исторически сложившимся фактом является то, что в большинстве регионов России промышленный сектор экономики – системообразующий элемент хозяйственной системы территории. Соответственно формирование политики, которая направлена на промышленное развитие, на федеральном и региональном уровнях является важнейшей составляющей современного этапа реформирования России. Эффективная промышленная политика может способствовать переходу к устойчивому экономическому развитию регионов и всей экономики в целом.

Тему промышленной политики на сегодняшний день однозначно можно отнести к числу наиболее обсуждаемых и дискуссионных. И это не смотря на значительную степень изученности темы: ей посвящено большое количество как российских, так и зарубежных научных трудов.

Но с точки зрения разработанности, она остается незаконченной: многочисленные взгляды, нередко противоречивые, не позволили до сих пор выработать единый унифицированный подход к определению, разработке, закреплению и осуществлению промышленной политики. Особенно отсутствие глубокой разработанности данной темы выражается в территориальном срезе.

Региональная промышленная политика, с точки зрения автора, представляет совокупность действий органов государственной власти субъекта федерации по подготовке и осуществлению формирования структуры (путем стимулирования необходимых преобразований) и текущего экономического и административного регулирования развития территориального промышленного комплекса в соответствии с проводимой промышленной политикой федерального центра и учетом региональной специфики.

Изучение государственного регулирования развития промышленности в регионе неразрывно связано с рассмотрением системы органов власти, которые участвуют в формировании и реализации промышленной политики. Данный вопрос имеет серьезное значение, поскольку уровень организации управления развитием промышленности непосредственно влияет на конечный результат проводимой политики.

Рисунок 1. Система субъектов регулирования развития промышленности

 

В рассматриваемую систему участников промышленной политики обязательно входят как те органы власти, которые специализируются на разработке и реализации промышленной политики, так и те учреждения и организации которые посредственно влияют на развитие промышленности. С позиции системного подхода автором выделяются подсистемы в соответствии с уровнем государственной и муниципальной власти в федеративном государстве: федеральная, региональная, муниципальная подсистемы.

Федеральная подсистема. Среди федеральных органов власти ключевая роль принадлежит Министерству промышленности и торговли РФ.

Министерство промышленности и торговли РФ (Минпромторг России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим [1]:

  • функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного и оборонно-промышленного комплексов, а также в области развития авиационной техники, технического регулирования и обеспечения единства измерений, науки и техники в интересах обороны и безопасности государства, внешней и внутренней торговли, народных художественных промыслов;
  • функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере машиностроения, металлургической, химической, фармацевтической, биотехнологической, медицинской, легкой, лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей, электронной, авиационной и судостроительной промышленности, промышленности средств связи, радиопромышленности, промышленности боеприпасов и специальной химии, химического разоружения, промышленности обычных вооружений, народных художественных промыслов;
  • функции по поддержке экспорта промышленной продукции, обеспечения доступа на рынки товаров и услуг, выставочной и ярмарочной деятельности, по проведению расследований, предшествующих введению специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер при импорте товаров, по применению мер нетарифного регулирования, а также функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное регулирование внешнеторговой деятельности, за исключением вопросов таможенно-тарифного регулирования и вопросов, связанных с присоединением Российской Федерации к Всемирной торговой организации;

Нынешнее Министерство промышленности и торговли РФ создано 12 мая 2008 года на базе упразднённого Министерства промышленности и энергетики РФ (в части промышленности) и Министерства экономического развития и торговли РФ (преобразовано в Министерство экономического развития РФ). Министерству подведомственно Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование).

В составе министерства выделяется ряд структурных подразделений - департаментов. Департаменты отраслевой направленности [2] (департамент авиационной промышленности, автомобильной промышленности, сельскохозяйственного машиностроения, радиоэлектронной  промышленности и др.) согласно сфере ведения решают следующие задачи:

  • подготовка предложений по формированию государственной политики и нормативно-правовому регулированию,
  • разработка проектов стратегий, федеральных целевых и ведомственных программ развития,
  • подготовка предложений по определению приоритетных направлений,
  • подготовка предложений по техническому перевооружению и технологическому развитию,
  • подготовка предложений по проведению структурных преобразований и корпоративной политике,
  • подготовка предложений по защите экономических интересов российских производителей промышленной продукции,
  • участие в подготовке предложений по вопросам внешней и внутренней торговли,
  • подготовка предложений связанных с  управлением государственным имуществом.

Также указанными подразделениями Минпромторга России проводятся анализ и мониторинг состояния  отрасли (подотрасли), подготавливаются информационно-аналитические материалы по вопросам развития отрасли (подотрасли). разрабатываются проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Министерства.

Каждый департамент осуществляет свою деятельность во взаимодействии с подведомственными организациями. В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2008 г. N 1954-р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 14.09.2009 N 1323-р) в ведении Минпромторга России находится 334 организации, из которых 12 – федеральные государственные учреждения, 300 – федеральные государственные унитарные предприятия, 22 – федеральные казенные предприятия.

В структуре Минпромторга России также выделяются территориальные органы, являющиеся государственными органами, находящимися в подчинении министерства и осуществляющие функции по оформлению и выдаче лицензий и иных разрешительных документов на осуществление экспортно-импортных операций. [4] К их числу относятся управления по следующим регионам:

  •  Сахалинская область, 
  •  Камчатский край, 
  •  Дальневосточный район, 
  •  Западно-Сибирский район, 
  •  Республика Татарстан, 
  •  Республика Башкортостан, 
  •  Поволжский район, 
  •  Северо-Кавказский район, 
  •  Калининградская область, 
  •  Северный район, 
  •  Северо-Западный район,
  •  Верхне-Волжский район,
  •  Центрально-Черноземный район,
  •  Центральный район.

Федеральное агентство по промышленности России [5] – федеральный орган исполнительной власти, находившийся в ведении Министерства промышленности и энергетики.

Этот орган осуществлял функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере машиностроения, металлургической, химической, нефтехимической, биотехнологической, медицинской, легкой, лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей, авиационной, судостроительной, электронной промышленности, промышленности средств связи, радиопромышленности, промышленности боеприпасов и специальной химии, химического разоружения, промышленности обычных вооружений. Агентство было упразднено Указом Президента РФ от 12.05.2008 N 724 [6].

Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития.

В структуре данного органа следует выделить следующие подразделения. Департамент развития секторов экономики, а также Сводный департамент макроэкономического прогнозирования является структурным подразделением центрального аппарата Минэкономразвития России, осуществляющим функции по проведению мониторинга, анализа состояния и перспектив развития секторов промышленности. В пределах своей деятельности Департаменты осуществляют:

  • подготовку проектов нормативных правовых актов, программ, стратегий, планов мероприятий и иных документов, направленных на развитие секторов промышленности
  • разработку прогнозов социально-экономического развития в отдельных секторах экономики на краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный периоды
  • разработку системы прогнозных балансов важнейших видов продукции в промышленности
  • разработку, применение и ведение Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, продукции и услуг, Общероссийского классификатора экономических регионов и Общероссийского классификатора видов экономической деятельности и так далее.

Имеет прямое отношение к развитию изучаемой отрасли Департамент государственных целевых программ и капитальных вложений, который отвечает за реализацию единого цикла формирования, размещение государственного заказа и исполнение государственных контрактов.

В числе подведомственных министерству организаций присутствует Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество), которое осуществляет полномочия государственного финансового контрольного органа в случаях, предусмотренных Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", а также полномочия собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства. [7] В регионе указанные полномочия осуществляет территориальное управление - Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Свердловской области.

         Федеральная служба государственной статистики (Росстат) также подведомственна Минэкономразвития. Росстат занимается обеспечением государственных органов статистической информацией, необходимой для оценки ситуации в промышленности и прогнозирования дальнейшего развития.

Министерство финансов (Минфин) — федеральное министерство Российской Федерации, обеспечивающее проведение единой финансовой политики. В сферу деятельности министерства входят:

  • налоговая и таможенно-тарифная политика,
  • государственная политика в сфере банковской сферы,
  • государственная политика в сфере кредитной кооперации,
  • бюджетная политика в сфере государственного оборонного заказа.[8]

Федеральная налоговая служба (ФНС) является подведомственным Минфину федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. [9]

Центральный банк Российской Федерации (Банк России) контролирует деятельность банковской системы, что существенно влияет на развитие промышленности. Так, например, Банк России определяет ставку рефинансирования. Последняя является инструментом денежно-кредитного регулирования, с помощью которого Банк воздействует на ставки межбанковского рынка, а также ставки по депозитам юридических и физических лиц и кредитам, предоставляемым им кредитными организациями.

Минэкономразвития, Минфин и Банк России осуществляют развитие финансовой и банковской системы. Последние имеют огромное значение в контексте регулирования промышленного сектора, что особенно подчеркнул кризис 2008-2009 гг.

Производственную безопасность на промышленных предприятиях контролирует Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

В 2007 году с появлением новой организационно-правовой формы «государственная корпорация» федеральная подсистема участников промышленной политики пополнилась новым элементом – государственная корпорация «Ростехнологии».

Несмотря на то, что «Ростехнологии», с юридической точки зрения, некоммерческая организация и не является органом государственной власти, фактически осуществляет государственную регулирование в отношении переданных предприятий.

Государственная корпорация «Ростехнологии» представляет собой управляющую компанию, под началом которой был консолидирован большой объем государственных производственных активов. Последние в большинстве своем представлены федеральными унитарными компаниями, которые после передачи будут реструктуризированы (акционированы), и государственными долями в различных акционерных капиталах.

Существование данной госкорпорации подчинено цели, закрепленной в учреждающем ее федеральном законе: «содействие разработке, производству  и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций – разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс». [10]

 

Региональная подсистема. Подсистема региональных органов государственной власти, регулирующей развитие промышленности, представлена на примере Свердловской области и помимо региональных отделений представленных выше федеральных органов включает в себя следующие. Главным элементом на субнациональном уровне в рассматриваемом субъекте является Министерство промышленности и науки Свердловской области.

Министерство промышленности и науки Свердловской области [11] является региональным исполнительным органом государственной власти Свердловской области, входящим в структуру исполнительных органов государственной власти Свердловской области.

Министерство промышленности, энергетики и науки Свердловской области было преобразовано в 2008 г. в Министерство промышленности и науки в соответствии с Указом губернатора Свердловской области от 26 февраля 2008 года N 160-УГ: «преобразовать Министерство промышленности, энергетики и науки в Министерство промышленности и науки Свердловской области, передав функции в сфере энергетики Министерству энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Свердловской области» [12].

Министерство промышленности и науки возглавляет министр промышленности и науки Свердловской области, который назначается на должность и освобождается от должности Губернатором Свердловской области по представлению председателя Правительства Свердловской области.

Министр имеет заместителей (в соответствии с утвержденной структурой), в том числе первого заместителя министра, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Губернатором Свердловской области по представлению председателя Правительства Свердловской области. Распределение обязанностей между заместителями производится министром.

Министерство в соответствии со своими полномочиями осуществляет следующие основные функции:

1) содействует в техническом перевооружении и реконструкции хозяйствующих субъектов, освоению и выпуску наукоемкой и конкурентоспособной продукции;

2) осуществляет анализ и прогнозирование деятельности предприятий и организаций в курируемых видах экономической деятельности и подготовку предложений по повышению эффективности производства;

3) взаимодействует в пределах установленных полномочий с организациями различных форм собственности, союзами и ассоциациями;

4) участвует в разработке и исполнении областных государственных целевых программ в сфере промышленности и науки;
(в ред. Постановления Правительства Свердловской области от 25.01.2010 N 43-ПП)

5) организует работу по стимулированию развития производства и производственной инфраструктуры;

6) оказывает методическую помощь курируемым предприятиям и организациям;

7) участвует в разработке предложений по вопросам, связанным с несостоятельностью (банкротством);

8) организует работу по заключению отраслевых, межотраслевых соглашений;

9) участвует в разработке и обосновании государственной промышленной и инновационной политики, механизмов ее реализации;

10) осуществляет содействие развитию научного потенциала области, научно-технической деятельности и инновационной инфраструктуры;

11) участвует в подготовке проектов соглашений о социально-экономическом сотрудничестве Правительства Свердловской области с хозяйствующими субъектами и организует работу по их выполнению;

12) участвует совместно с Министерством международных и внешнеэкономических связей Свердловской области:
в установлении прямых связей предприятий и организаций с зарубежными фирмами, а также в развитии международной кооперации;
в организации и проведении международных совещаний, семинаров, выставок и презентаций;

13) осуществляет координацию деятельности организаций, расположенных на территории Свердловской области, по подготовке и проведению областных и межрегиональных выставочно-ярмарочных мероприятий и презентаций, также осуществляет привлечение к участию;

В структуру Министерства входят следующие отделы:

  • Отдел бюджетного планирования и учета;
  • Сводный отдел экономического анализа;
  • Отдел государственной службы, кадров, правовой и организационной работы;
  • Отдел горно-металлургического комплекса;
  • Отдел лицензирования и поддержки малого предпринимательства;
  • Отдел по работе с естественными монополиями;
  • Отдел машиностроения и оборонно-промышленного комплекса;
  • Отдел химической и легкой промышленности;
  • Отдел лесопромышленного комплекса;
  • Отдел транспорта и дорожного хозяйства;
  • Отдел науки, инноваций и нанотехнологий.

Министерство экономики Свердловской области также осуществляет регулирование развития машиностроения, осуществляя разработку стратегии и проведение на территории Свердловской области единой государственной экономической и социально-трудовой политики с применением методов эффективного регулирования экономики, а также координацию деятельности в этой сфере иных исполнительных органов государственной власти Свердловской области. [13]

Данное Министерство является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области по предоставлению государственной поддержки субъектам инвестиционной деятельности, разработке проекта прогноза социально-экономического развития Свердловской области на среднесрочную перспективу, осуществлению контроля в сфере размещения заказов и другое.

На уровне местного самоуправления вопросами, связанными с осуществлением промышленной политики, занимается специальное структурное подразделение. Примером может послужить Комитет промышленной политики и предпринимательства Администрации г. Екатеринбурга. Последний обеспечивает [14]:

1) создание благоприятных условий для осуществления предпринимательской деятельности предприятиями, организациями промышленности и науки, субъектами малого и среднего предпринимательства;

2) взаимодействия исполнительных органов государственной власти Свердловской области, Администрации города Екатеринбурга, отраслевых союзов, ассоциаций, объединений промышленников и предпринимателей, предприятий и организаций промышленности и науки города, субъектов малого и среднего предпринимательства;

3) прогнозирование тенденций и направлений развития промышленности, науки, малого и среднего предпринимательства;

4) организацию и развитие взаимодействия с предприятиями и организациями других регионов Российской Федерации, стран ближнего и дальнего зарубежья, содействует осуществлению межотраслевой кооперации и интеграции предприятий. 

Поскольку разработка эффективной промышленная политики невозможна без участия представителей научного и бизнес сообщества, то обязательным элементом системы регулирования развитием промышленности являются научные учреждения, а также ассоциации, союзы и другие некоммерческие организации.

Научные организации в сотрудничестве с органами власти как федерального, регионального и муниципального уровня исполняют заказы на мониторинг, аналитическое заключение, разработку концепций и программ развития. Помимо этого, представители научного сообщества осуществляют консультационную функцию, выступая в роли экспертов на специализированных мероприятиях, собраниях и заседаниях рабочих групп. Примером описанных научных учреждений может послужить Российская академия наук (РАН) и ее региональные отделения. Так Институт экономики Уральского отделения РАН выполнял заказ на разработку «Схемы развития и размещения производительных сил Свердловской области до 2015 г.». Также сюда можно отнести государственные и коммерческие высшие учебные заведения, частные аналитические агентства.

Немаловажное участие в формировании промышленной политики на федеральном уровне и региональном принимают некоммерческие организации, представляющие интересы промышленных предприятий. Примерами таких организаций могут являться: Торгово-промышленная палата и Российский союз промышленников и предпринимателей. Помимо центральных органов управления в структуре данных организаций выделяются и территориальные органы. Также на территории Российской Федерации ведут деятельность и отраслевые союзы и ассоциации: Союз машиностроителей России, Ассоциация предприятий мебельной и деревообрабатывающей промышленности России, Союз производителей нефтегазового оборудования и другие.

Несмотря на достаточно широкий круг органов власти, посредственно участвующих в регулировании промышленного сектора, узловыми элементами всей системы являются профильные органы государственной власти: Минпромторг РФ, Министерство промышленности и науки Свердловской области, и муниципальной власти – комитет по промышленной политике и развитию предпринимательства администрации г. Екатеринбурга, непосредственно контактирующие с предприятиями и специализирующиеся на реализации промышленной политики.

В процессе рассмотрения системы участников промышленной политики как на федеральном, так и на региональном уровне была выявлена проблема отсутствия нормативно-правовой базы, которая бы закрепляла систему органов государственной власти, органов местного самоуправления и других субъектов, принимающих участие в развитии промышленности.

Авторская позиция заключается в необходимости принятия нормативно-правовых актов, исключающих данный пробел. Это возможно сделать в рамках Федерального закона «О промышленной политике» на национальном уровне и соответствующего закона в регионе. Важно заметить, что в законодательной практике тридцати трех регионов данный вопрос уже нашел решение. В их число вошли: Республика Башкортостан, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская республика, Удмуртская Республика, Алтайский край, Забайкальский край, Краснодарский край, Амурская область, Владимирская область, Волгоградская область, Ивановская область, Калининградская область, Кировская область, Курская область, г. Санкт-Петербург, Нижегородская область, Новгородская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Тамбовская область, Томская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Республика Ингушетия, Чеченская республика, Пермский край, Ставропольский край, Брянская область.

С различной степенью детализации и полноты в законе о промышленной политике указанных субъектов приведен перечень участников региональной промышленной политики, их функций и полномочий, а также связей между ними. Переоценить значение такой системной меры сложно, ведь именно закрепление организационно-структурных положений определят порядок, скоординированность и отлаженность действий, направленных на развитие региональной промышленности.

Литература

1. Об утверждении Положения о министерстве промышленности и торговли Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 438. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2. Департамент развития оборонно-промышленного комплекса, департамент авиационной промышленности, департамент автомобильной промышленности и сельскохозяйственного машиностроения, департамент базовых отраслей промышленности, департамент судостроительной промышленности и морской техники, департамент  радиоэлектронной  промышленности, департамент химико-технологического комплекса и биоинженерных технологий, департамент лесной и легкой промышленности, департамент промышленности обычных вооружений, боеприпасов и спецхимии, департамент развития оборонно-промышленного комплекса. Департаменты Министерства промышленности и торговли Российской Федерации [сайт]. URL: http://www.minprom.gov.ru/ministry/dep (дата обращения 01.06.2010).

3. Об отнесении федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий к ведению Минпромторга России: Распоряжение Правительства РФ от 24.12.2008 N 1954-р (в ред. от 14.09.2009) // Собрание законодательства РФ. 2009. N 3. ст. 419.

4. Положение о территориальном органе Министерства промышленности и торговли Российской Федерации: Приказ Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 15 октября 2008 г. №206 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. N 50. 15.12.2008.

5. Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по промышленности: Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. N 285 (ред. от 14.12.2006) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 25. ст. 2567.

6. Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 (ред. от 14.05.2010) // Собрание законодательства РФ. 19.05.2008. N 20. ст. 2290.

7. О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом: Постановление Правительства РФ от 05 июня 2008 г. N 432 (ред. от 30.04.2009) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 23. ст. 2721.

8. О Министерстве финансов Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 (ред. от 09.03.2010) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. ст. 3258.

9. Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе: Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 (ред. от 09.03.2010) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 40. ст. 3961.

10. О государственной корпорации «Ростехнологии»: Федеральный закон от 23 ноября 2007 года №270-ФЗ (ред. от 07.05.2009) // Собрание законодательства РФ. 2007. N 48 (2 ч.). ст. 5814.

11. О Министерстве промышленности и науки Свердловской области: Постановление Правительства Свердловской области от 16.мая.2008 г. N 456-ПП (ред. от 25.01.2010) // Собрание законодательства Свердловской области. 2008. N 5 (2008). ст. 655.

12. Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области: Указ Губернатора Свердловской области от 26.февраля 2008 г. N 160-УГ (ред. от 21.12.2009) // Собрание законодательства Свердловской области. 2008. N 2-1 (2008). ст. 144.

13. Об утверждении Положения о Министерстве экономики Свердловской области: Постановление Правительства Свердловской области от 01февраля 2010 г. N 126-ПП (ред. от 04.05.2010) // Собрание законодательства Свердловской области. 2010. N 2-1 (2010). ст. 172.

14. Комитет промышленной политики и развития предпринимательства [сайт]. URL: http://екатеринбург.рф/administration/administration-gorod/4/32/ (дата обращения 01.12.2012)

  • Государственное управление социально-экономическими процессами в регионе


Яндекс.Метрика