Международные правовые стандарты противодействия коррупции: и возможности его применения в России

Охотский И.Е.

Механизма противодействия коррупции демократических правовых государств, как свидетельствует анализ, ориентирован на комплексное применение широкого спектра мер правового, организационно-кадрового и просветительско-воспитательного характера. Причем не только с целью подавления, но прежде всего для выявления первопричин и зон наиболее серьезных коррупционных рисков, предупреждения и профилактики возможных коррупционных проявлений: силовое пресечение такого рода правонарушений и привлечение к юридической ответственности виновных – дело само собой разумеющееся. И все это в рамках всеобъемлющих национальных стратегий антикоррупционного действия.

Международное сообщество и правительства многих стран давно усвоили, что коррупция причиняет колоссальный и невосполнимый материальный, политический и моральный вред обществу, что коррупционеры всегда профессиональнее и гибче законопослушного труженика. Поэтому уделяют вопросам борьбы с коррупцией повышенное внимание, понимая, что победить коррупцию можно только при наличии твердой политической воли и только масштабными системными мерами.

Многие зарубежные авторы делят коррупцию на три типа: приватизация государства, покровительство и административная коррупция. В соответствии с данной типологией разрабатывают маршрутные карты выявления зон повышенного коррупционного риска и нейтрализации уязвимых коррупционных мест.

С высокой долей уверенности можно констатировать, что Россия многие из общепринятых в мире элементов организационно-правового механизма противодействия коррупции взяла на вооружение, но, к сожалению, в ряде случаев действуют они слабо, нередко, если даже и предусмотрены нормативно, реализуются малоэффективно. Об этом свидетельствует динамика роста объемов отечественного коррупционного рынка, который по оценкам Международного центра «Transparency International» превысил 300 млрд. долларов [1], запредельное великое разнообразие тяжких коррупционных преступлений. Суммарный объем взяток чуть ли не сравнялся с ВВП страны [2, с.89].

В этом смысле изучение зарубежного опыта противодействия коррупции и реализации (адаптированных соответствующим образом) предусмотренных международным правом нормативных правовых установлений и апробированных антикоррупционных стандартов поможет создать в России более надежные предпосылки (механизмы) эффективной борьбы с коррупцией и, главное, разрушения причин, ее порождающих  [3, с.98].

Наиболее существенные успехи на этом направлении, как свидетельствуют исследования отечественных и международных научных центров [4], достигнуты правовыми системами Дании, Финляндии, Швеции, Новой Зеландии, Канады, Нидерландов, Норвегии, Австралии, Сингапура, Люксембурга, Швейцарии, Ирландии, Германии, Великобритании, Израиля, Франции, Соединенных Штатов Америки, Австрии [5].

Формы, методы и способы борьбы с коррупцией здесь весьма разнообразны: от создания эффективного антикоррупционного законодательства, отладки мониторингового научного анализа и обобщения тенденций в сфере коррупционной преступности до пропаганды законопослушного высоконравственного поведения служащих и формирования здоровой нравственной атмосферы общественных отношений. Коррупция отслеживается тотально, причем на всех уровнях и во всех ее аспектах, антикоррупционная практика носит одновременно и глобальный, и «заземленный» характер, ориентирована на укрепление правопорядка и оздоровление морально-психологического климата в обществе.

Сингапур. Одним из первых среди современных индустриальных стран активную борьбу с коррупцией начало правительство Сингапура и в достаточно короткие по историческим меркам сроки добилось впечатляющих успехов. Сегодня Сингапур одна из самых благополучных с точки зрения коррупционной болезни стран. Здесь создано сильной антикоррупционное законодательство, высоким авторитетом пользуется власть, эффективно функционирует Бюро по расследованию случаев коррупции (агентство по борьбе с коррупцией) [6]. В его компетенции расследование и пресечение коррупционных проявлений, причем как в государственной сфере, так и частном секторе экономики, проверка информации и о коррупции в среде чиновников, разработка эффективных методов идентификации зон коррупционного риска и оценки коррупциогенности системы управления. Бюро подотчетно непосредственно правительству страны, что гарантирует его самостоятельность в принятии решений и независимость от стороннего «давления».

Антикоррупционная стратегия ориентирована на три главные задачи: упрощение бюрократических процедур; жесткая регламентация полномочий чиновников; контроль соблюдения этических стандартов. Принципы противодействия коррупции тоже продуманы: ответственность обеих сторон коррупционных отношений; разграничение государственного и частного интереса; равенство всех перед законом и судом; дебюрократизация аппарата – минимизация документационного оборота, личный пример руководителя; карьерный рост на основе персональных заслуг и достижений, а родственных или дружественных связей; достойная заработная плата; подконтрольность – непредвиденные проверки бизнеса, декларирование доходов, имущества и долгов, прокурорская проверка банковских, акционерных и расчетных счетов лиц, подозреваемых в причастности в коррупционных сделках.

Акт (закон) о предотвращении коррупции предусматривает индексацию и постоянное повышение заработной платы государственных служащих; совершенствование процедур взаимодействия с гражданами, предприятиями и органи­зациями с целью исключения бюрократических проволочек; обеспечение должной прозрачности контроля и надзора; ротацию кадров во избежание формирования устойчи­вых коррупционных связей; обеспечение режима конфиденциальности для предотвращения утечки инсайдерской информации.

Предусмотрены также процедуры пересмотра (каждые 3-4 года) антикоррупционных планов и конкретных мер противодействия коррупции. В качестве силового принуждения широко практикуется штрафы, лишение свободы, конфискация, увольнение с работы. Причем каждый знает, что взяточник рискует не только своей свободой, но ставит под сомнение успешное будущее своих потомков.

Израиль. Коррупция нормативно здесь трактуется как незаконное обогащение государственных служащих за счет использования служебного положения. Коррупционные правонарушения подразделяются на три группы: прямые (непосредственное злоупотребление властью, незаконное обогащение, вымогательство, фаворитизм, непотизм); опосредованные (использование влияния, взятка, политический подкуп, подлог при определении результатов голосования); использование недостатков системы управления (умышленное неправомерное использование государственного имущества или денежных средств в целях личного обогащения) [7, с.62].

Израиль является одной из достаточно свободных от коррупции стран. Обеспечивается это системой мониторингового контроля за возможными коррупционными действиями. Осуществляется мониторинг правительственны­ми организациями, специальными подразделениями полиции, ведомством государственного контроля, а также общественными организациями типа «Ведомства за чистоту правительства». Указанные организации исследуют возмож­ные коррупционные точки, а в случае их обнаружения немедленно организуют расследование. Информация об итогах расследования в обязательном порядке доводится до сведения общественности. Важную роль в этом деле играют СМИ, неправительственные организации, Интернет.

Широкой практикой стало наложение законодательных запретов и ограничений на уча­стие должностных лиц в офици­альных мероприятиях, организуемых теми, в отноше­нии которых у этих лиц имеется су­щественная финансовая заинтересованность; наложение запретов и ограни­чений на получение подарков и других благ. Активную профилактическую роль играют кодексы профессиональной этики, которые содержат профессиональное кредо; рекомендации по принятию решений при столкновении с этическими дилеммами; конкретные запретительные и предписывающие и рекомендательные правила; примеры приемлемого и неприемлемого поведения в конкретных ситуациях; перечень информационных ресурсов и форм «экстренной помощи». Чтобы кодексы не утратили своей практической значимости, руководители стараются своевременно и адекватно реагировать на каждый факт нарушения сотрудниками их положений.

Нидерланды. Система борьбы с коррупцией в Нидерландах построена на установках стратегии «системного устранения коррупции», ориентирована на формирование уважительного отношения к чиновнику, который служит государству и обслуживает людей. Программа противодействия коррупции включает в себя целый комплекс процедурных и институциональных мер [8]:

- гласность в вопросах обнаружения коррупции и широкое публичное обсуждение причин и последствий предпринимаемых мер. Прежде всего, в части совершенствования судебной практики, оптимизации наказаний за коррупционные правонарушения и минимизации негативных последствий коррупции. Ежегодно министр внутренних дел направляет в парламент доклад о тенденциях и динамике коррупционных процессов, о принятых мерах по присечению, о мероприятиях по противодействию коррупции;

- система мониторинга возможных очагов коррупционных напряженности, усиление контроля деятельности лиц, находящихся на должностях повышенного коррупционного риска. А далее составление маршрутных карт нейтрализации зон наибольшей коррупционной опасности. Такие карты, ориентируют на результат; проливают свет на природу коррупции и показывают, как один тип коррупции связан с другим; помогает с помощью «сигнализаторов коррупции» выявить все уязвимые места и определить меры, которые окажут оздоровительное воздействие на коррупцию; позволяют руководителям обратить внимание на те участки, где четко просматривается повышенная опасность возникновения коррупции. Маршрутные карты хороши еще и потому, что уводят людей от обсуждения общей картины коррупции и акцентируют внимание на анализе конкретных проблем и их конкретное решение;

- основная форма наказания за коррупционное действие - не уголовное преследование и заключение под стражу, а большие штрафы, запрещение работать в государственных организациях, лишение крупных, но легальных преимуществ, которые предоставляет государственная служба (хорошее денежное содержание, повышенная пенсия, социальные льготы, санаторно-курортное обслуживание);

- особое внимание службам внутренней безопасности государственных органов и частных кампаний, в обязанность которых входит своевременное выявление, регистрация и пресечение нару­шений антикоррупционных правил, нейтрализация последствий таких на­рушений;

- стремление к антикоррупционной вышколенности аппарата, главные факторы которой - повышение нравственно-правовой культуры и разумное поощрение позитивных действий сотрудников. Цель: создание условий, при которых служащим становится не выгодным идти на сделку с совестью, наоборот, оказывается существенно выгоднее (и в материальном, так и в моральном плане) вести себя достойно, работать качественно и эффективно;

- доступность общественности всех материалов, связанных с коррупционными действиями, если они не затрагивают проблемы национальной безопасности. Большую роль в борьбе с коррупцией играют средства массовой информации;

- специальная система обучения граждан, разъясняющая политический, экономический и моральный вред коррупции, возможные последствия лично для них из-за участия в коррупционных связях.

Соединенные Штаты Америки. Вся практика противодействия коррупции в этой стране основана на признании прав и свобод человека и гражданина как базовой нормы устройства демократической государственной власти; на сочетании мер по предотвращению коррупции с мерами по ее пресечению и привлечению к уголовно-правовой ответственности каждого, совершившего коррупционное преступление; на строгом определении ограничений, запретов и гарантий, связанных с поступлением и прохождением государственной и муниципальной службы.

В США нормативно определены и уже на протяжении многих лет действуют обязательные для всех чиновников принципы служебной деятельности и этического поведения [9]. Принципы представляют собой конкретные юридические и морально-этические требования, исключающие из служебных отношений какие бы то ни было частные материально-финансовые интересы (даже скромные подарки), препятствующие качественному исполнению служебных обязанностей [10]. Нормативно закреплены такие понятия, как «коррупционное правонарушение», «конфликт интересов», «индекс восприятия коррупции», «антикоррупционный мониторинг»  [11, с.94-95].

Антикоррупционный контроль осуществляют соответствующие комитеты и комиссии Сената и Палаты представителей Кон­гресса США. Комитеты поддерживают связь с федеральными министерствами и ведомствами, проводят слушания и даже парламентские расследования деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц высшего социального ранга, замеченных в коррупционных связях. Иногда слушания проводятся на совместных заседаниях комитетов обеих палат.

Кроме того, каждое ведомство содержит специального сотрудника, который контролирует соблюдение должностными лицами внутриведомственных норм этики, осуществляет связь с Главным контрольно-финансовым управлением и с Управле­нием по этике при Правительстве США. Главная задача последнего – толкование нормативных документов с точки зрения закона о служебной этике; обеспечение декларирования доходов, расходов, имущества и ценных бумаг чиновников; организация антикоррупционного всеобуча, расследование наиболее «деликатных» коррупционных ситуаций.

Особое место отводится Федеральному бюро расследований (ФБР). В мероприятиях по предотвращению коррупции и наказанию коррупционеров уча­ствуют судебные органы, прокуратура, министерство юстиции, специальные подразделения полиции, институт независимых прокуроров (расследование уголовных дел высших должностных лиц). Названные органы активно используют так называемый закон о «свистунах»: любой гражданин США может сообщить в министерство юстиции об известных ему фактах коррупции и получить за такую информацию часть суммы, предусмотренной в виде наказания для нарушите­ля. Далеко не последнюю роль играют «телефоны доверия» и «горячие линии».

Сегодня в США борьба с коррупцией стала одним из приоритетов государственной политики. Ее основа – «Акт об этике поведения государственных служащих США» (1978 г.), «Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих (1990 г.) и «Закон о зарубежной коррупционной практике» (1997 г.). Основным постулатом государственной службы являются моральные устои и принцип материального стимулирования, которые позволяют чиновникам чувствовать себя уверенно, рассчитывая на достойный уровень жизни. Не говоря уже о стабильности государственного аппарата и его укомплектованности высококвалифицированные кадрами. Предусматривается также ограничение «деловой активности» бывших высокопоставленных государственных должностных лиц и чиновников после их ухода из органов власти.

Служащим предписывается в обязательном порядке направлять своим руководителям информацию о своих «длящихся» коммерческих интересах; о наличии движимой и недвижимой собственности; о всех компаниях, бизнес-фирмах, кредиторах, общеобразовательных учреждениях и т.д., с которыми служащий непосредственно или через жену, несовершеннолетних детей или других членов семьи поддерживает финансово-деловые связи. И все это помимо специальных деклараций.

И вообще госслужащие США «не должны участвовать в финансовых операциях, при введении которых предполагается использование закрытой правительственной информации или использовать такого рода информацию в личных целях» [12, с.79]. Служащим категорически запрещается поощрять подношения, подарки и благодарности в любых материально осязаемых формах от лица, добивающегося совершения каких-либо выгодных для них (или невыгодных для других) служебных действий. Наказание следует мгновенно и очень серьезное. Служащему грозит частичная или полная дисквалификация, понижение в должности, запрет «конфликтных связей», потенциально провоцирующих коррупцию.

С 1946 года в стране действует Закон «О феде­ральном регулировании лоббистской деятельности». В соответствии с его нормами любая организация, оказывающая влияние на конгресс, обязана регистриро­вать лоббистов и сообщать о своих интересах в законодательной сфере. Каждый лоббист обязан ежеквартально публиковать в «Ведомостях конгресса» отчет о своей деятельности. Государство исходит из того, что неурегулированный лоббизм неизбежно ведет к принятию решений, выгодных для ограниченного круга лиц, и, как следствие, — к коррупции. Усиливает такие позиции и принятый в 2007 году закон «О частном руководстве и открытом правительстве». Его задача: расширение прозрачности конгресса, установление срока, по истечению которого бывшие сенаторы могут заняться лоббистской деятельностью, запрет лоббистами руководствоваться исключительно партийной солидарностью, запрет служащим и конгрессменам получать от лоббистов каких-либо подарков и коррупционных услуг.

С 2006 года в США реализуется новая стратегия борьбы с коррупцией. Ведущим стало декларирование активов политиков и чиновников до их назначения на должность; отказ в убежище коррумпированным чиновникам из других стран; восстановление нарушенных прав, конфискация коррупционных доходов и надлежащее их перераспределение; предотвращение коррупционной практики за рубежом; применение механизма добровольного раскрытия коррупционной информации; активизация антикоррупционного надзора со стороны институтов гражданского общества [13].

Канада. В Канаде коррупционные правонарушения квалифицируются как самые тяжелые преступления против общества, государственной и муниципальной службы, нередко приравниваются к государственной измене. К уголовной ответственности на равных основаниях привлекаются и взяткодатель, и взяткополучатель. Да и наказания весьма серьезные: парламентарию, например, за коррупционное преступление приравнивается к государственной измене, грозит лишением лишением депутатской неприкорсновенности и тюремным заключением сроком до 14 лет  [14, с.119].

Координирующую роль в деле борьбы с коррупцией играет специальный государственный антикоррупционный комитет, а состав которого входит восемь членов правительства и девять представителей системной оппозиции. Возглавляет комитет наиболее авторитетный представитель оппозиции. По инициативе комитета в 1985 г. был принят Кодекс этики государственного служащего - правила по­ведения, которыми обязаны руководствоваться все государственные служащие в случае возникновения противоречий между их служебными обязанностями и личными интересами. Правила подкреплены соответствующими мерами дисциплинарного, административного и общественного воздействия.

Китай. Эта страна пока не особенно преуспела в сфере подавления коррупции, в мировой классификации по индексу коррумпированности занимает не самые престижные места. Тем не менее, если учесть тысячелетние традиции господства в стране привилегированной бюрократии, подвижки существенные. Достоинством антикоррупционной политики является опора на многовековые культурные традиции народа и приведение национального законодательства в соответствие с международным стандартам. 63% принятых в стране антикоррупционных нормативно-правовых актов, по мнению экспертов, созданы на основе заимствованного зарубежного опыта [15, с.35].

Координирующую и направляющую роль возложена на партийные организации КПК и Государственно управление по предупреждению коррупции [16, с.275]. Созданы также специальные народные суды, которые заняты исключительно коррупционными делами [17, с.110].

В настоящее время в КНР существует два вида обозначения коррупции: уголовно-правовое как коррупция-взяточничество и политико-нравственное, как коррупция-разложение. Эти понятия касаются практически всех антиобщественных корыстных проявлений чиновников, которые, используя служебное положение, грубо нарушают партийную дисциплину с целью овладения дополнительными привилегиями, противоправного присвоения товарно-материальных ценностей или выгод неимущественного характера. Принципы антикоррупционной стратегии: развитие демократии и институциональная инновация; воспитание на лучших китайских традициях; контроль, как форма предотвращения и устранения причин разложения кадров; постоянное совершенствование системы управления. Действует также специальный моральный кодекс поведения чиновника из восьми принципов.

Китайское антикоррупционное законодательство весьма жесткое, за взяточничество, коммерческий подкуп и разложение предусматрены довольно жесткие меры уголовной ответственности, в том числе два вида смертных приговоров: с немедленным исполнением и с отсрочкой исполнения до двух лет. За последних десять к уголовной ответственности за взяточничество привлечено более миллиона работников партийно-государственного аппарата, расстреляно почти 10 тысяч чиновников, еще 120 тысяч получили от 10 до 20 лет тюремного заключения [18, с.110]. В Китае на сегодняшний день практически не осталось «неприкосновенных» должностей.

Но главное организаторам антикоррупционных компаний видится не только в жестком подавлении коррупции, а прежде всего в воспитании по партийной линии в духе трех анти: анти-коррупция, анти-бюрократизм, анти-расточительство. Этот фактор играет ведущую роль в укреплении законности, формировании более-менее прочных нравственных основ государственной службы, воспитании чувства ответственности. В стране работает «горячая телефонная линия», по которой любой гражданин может анонимно сообщить о любом ставшем ему известным злоупотреблении служебным положением. Важнейшей формой борьбы с коррупцией стала периодическая аттестация, квалификационные экзамены и ротация кадров, которая способствует тому, что у чиновников нет возможности использовать сложившиеся служебные, дружеские и другие связи, порождающие незаконным действиям.

Тем не менее, нельзя не замечать, что, не смотря на серьезную решимость руководства страны в вопросах борьбы с коррупцией и быстрое получение вполне осязаемого результата, коррупция в Китае остается одной из самых серьезных проблем. Из-за нечестности чиновников, по оценкам экспертов, китайская экономика ежегодно теряет 13-17% ВВП и лишается до 20% государственных финансовых ресурсов. На подкуп судей и судейский работников ежегодно уходит до 200 млн. долларов. Не случайно Китай сейчас, согласно рейтингу коррумпированности Центра «Transparency International», находится где-то на 79-82 месте из 180 обследованных стран мира [19, с.72].

Не смотря на решительные, а порой и жестокие меры, разрушить то, что господствовало стране многие сотни лет весьма непросто [20, с.22]. Стратегия «войны», приоритет карательных мер, ориентация на подавление коррупционера, а не на разрушение социальных основ коррупционности не всегда гарантируют однозначный успех.

Западная Европа. Активные мероприятия в плане сдерживания коррупционных проявлений проводит правительство Великобритании. В этом смысле страна представляется явным лидером позитивных перемен [21]. Считается, что английское законодательство о борьбе с коррупцией достаточно перспективно и полностью соответствует современным требованиям. Оно предусматривает эффективные процедуры контроля за всеми участниками служебных и корпоративных правоотношений, способно оперативно перейти к новой более действенной системе наказаний за коррупционные правонарушения.

Недавно в Великобритании прошла широкая общественная дискуссия по поводу принятия нового закона «О борьбе со взяточничеством» (вступил в силу 1 июля 2011 г.), в котором коррупция трактуется в узком смысле и означает «предложение, передачу, вымогательство или принятие стимулов или вознаграждений, кото­рые могут повлиять на действия органов власти, их членов или представителей». Ответственность за исполнение закона возложена на Serious Fraud Office - Британское бюро по расследованию мошенничества. Активизирована деятельность специальный Фонда в поддержку усилий по обузданию крупномасштабной коррупции и других формирований.

Закон интегрировал в себе все необходимые нормы ныне действующих законодательных актов в данной сфере, добавил ряд немало новых положений, закрепил шесть принципов антикоррупционной политики: экстерриториальность; своевременность оценки коррупционных рисков; обязательность требований антикоррупционного законодательства для служащих всех без исключения уровней; систематической проверки кадров на предмет их благонадежности; доступность информации, касающейся коррупционной проблематики; систематический контроль и надзор. Новеллой стало введение нормы об уголовной ответственности юридических лиц, в том числе за непредотвращение взяточничества.

Особый акцент сделан на противодействии таким коррупционным проявлениям, как мошенничество в сфере управления персоналом, хищения активов и нецелевого использования информации, злоупотребления в сфере закуп для государственных и муниципальных нужд. Теперь все компании и представительства, ведущие хозяйственную деятельность на территории Великобритании, несут юридическую ответственность за коррупционные действия своих сотрудников и представителей, если они не могут представить доказательства того, что ими были приняты все необходимые меры для предотвращения дачи или получения взятки. При этом компания может быть освобождена от такой ответственности в том случае, если она применяет эффективные внутренние регламенты по предотвращению взяточничества с участием любых связанных с ней лиц.

В стране широко реализуются предложения Всемирного экономического форума «Партнерство против коррупции» (PACI) и «Инициативы по повышению прозрачности деятельности добывающих отраслей» (EITI), направленные на укрепление честности и добропорядочности в частных компаниях и национальных органах власти соответственно. Для определения наиболее опасных коррупциогенных зон и объективной оценки возможных коррупционных рисков используются «индикаторы коррупционности»  [22].

По мнению иссле­дователей, модель коррупции, сущест­вующая во Франции, во многом сходна с той, которая сегодня сложилась в Россий­ской Федерации. Основные сферы коррупционного поражения: расходование средств государственного бюджета, деятельность политических партий, прибегающих к незаконным способам при­влечения капиталов для финансирования избирательных кампаний; государственная и муниципальная служба; взаимоотношения между органами власти различных уровней и предпринимателями в процессе заключения подрядных контрактов на проведение общественных работ.

В результате опреде­ленных просчетов в государственном управлении, сложилась ситуация, которая поз­волила отдельным группам чиновников в силу их должностного или общественного положения получать неконтролируемые дополнительные, причем достаточно солидные доходы. Причем несмотря на то, что в стране с 1993 года действует жесткий закон «О предотвращении коррупции и о прозрачности экономической деятельности и публичных процедурах», вроде бы качественно исполняют свои обязанности правительственная комиссия по этике, не снижает своей активности президентская комиссия по предотвращению конфликта интересов – только в 2011 году ими рассмотрено 3386 коррупционных дел [23, с.38-40]. За взятку закон предусматривает наказание в виде лишения свободы сроком до 10 лет или штрафа в двукратном размере полученного «поощрения».

В Министерстве юстиции создана Центральная служба предотвращения коррупции. Ее задачи: сбор и анализ информации, касающейся коррупции; ангтикоррупционный консалтинг; содействие в международной борьбе с коррупцией. В центре внимания такие преступления, как «торговля влиянием», «фаворитизм», «подкуп свидетелей или оказание давления на них», «влияние на сотрудников международных организаций», злоупотребления в сфере финансирования избирательных кампаний. Усилена антикорорупционная роль счетных палат.

Понятие коррупции охватывает примерно двадцать видов уголовных преступлений. В том числе взяточничество, мошенничество, предоставление необоснованных благ, неправомерное использование собственности, злоупотребление доверием компании [24].

В целях предупреждения и пресече­ния коррупции в государственном аппарате введе­но в действие несколько нормативных актов, обязывающих всех государст­венных служащих и работников обществен­ной службы сообщать о своем имуще­стве и доходах в независимые инстан­ции. Обеспечивается также широкая гласность деклара­ций, введено функциональное разделение между должностными лицами-распорядителями кредитов, экономистами и бухгалтерами, службы контроля получили право отсрочки актов, содержание которых может создать условия для возникновения коррупции. Эффективно действует механизм защиты сотрудников, которые способствуют раскрытию коррупционных преступлений. Эффективной мерой противодей­ствия коррупции считается политика «раскачивания маятни­ка», при которой попеременно реализуются два подхо­да — централизации и децентрализации управления антикоррупционным процессом, и это, как свидетельству­ет опыт Франции, приводит к быстрому разрушению усто­явшихся цепочек коррупционного взаимообмена и дает нужный результат.

Для того, чтобы усилить контроль за карьерными перемещениями сотрудников, находящихся на государственной службе, а также ограничить влияние этих перемещений на решение каких-либо сугубо частных вопросов, создана Комиссия по деонтологии государственной службы. Комиссия призвана оценивать совместимость будущей работы государственного служащего в отставке с его функциями на государственной службе. Комиссия играет роль своеобразного фильтра, не позволяющего государственным служащим злоупотреблять своим служеб­ным положением в интересах частных или государственных компаний, за что в последующем получать в награду определенные преимущества.

Серьезные проблемы с коррупцией испытывает сегодня и Германия, что подталкивает ее к активным антикоррупционным действиям. Одним из основных правовых средств борьбы с коррупцией в этой стране стали нормы федерального закона о дисциплинарном режиме государственной службы, Уголовного и Уголовно-процессуаль­ного кодексов. Неудержимый рост коррупции обусловил принятие в августе 1997 г. также специального закона «О борьбе с коррупцией», который ограничил возможность госслужащих заниматься дополнительной деятель­ностью, предусматривает суровые меры наказания за уход от декларирования доходов, не говоря уже о взятках, протекционизме, незаконной предпринимательской деятельности. Должностное лицо, получившееся взятку почти автоматически наказывается лишением свободы не менее шести лет.

К Германии пре­дусмотрена ответственность депутата, в случае если на сессии он голосует в со­ответствии с предшествующим сгово­ром, сулящим личную выгоду. Служащие и дове­ренные лица хозяйственного объекта подвергаются наказанию, если они при получении товаров и оказании услуг предпочитают (в обход конкурентных правил) иметь дело с выгодным клиентом. Предусматривается также ответственность за действия по отмыванию денег, полученных преступным путем.

Страны СНГ. Анализ практики правового обеспечения антикоррупционной стратегии Союза Независимых Государств позволяет выделить несколько наиболее характерных для его стран моментов:

во-первых, все страны СНГ единодушны в характеристике коррупции, как явления опасного, сложного и многогранного, отражающего глубинные противоречия правовой системы. Коррупцию квалифицируют как самую большую угрозу национальной безопасности и делают вывод о необходимости формирования эффективных механизмов противодействия этому социальному злу;

во-вторых, все понимают, что коррупция возникает, развивается и трансформируется одновременно с государством, правом и бизнесом. Поэтому борьба с коррупцией должна носить всеобъемлющий системный характер [25], опираться должна на прочное антикоррупционное национальное и международное законодательство и эффективную правоохранительную систему [26, с.200], относиться к ней с «добреньким снисхождением» вряд ли оправдано [27, с.68];

в-третьих, в самом широком смысле коррупция трактуется как использование власти и должностного положения в личных интересах, а также в интересах третьих лиц. Более того, Коррупция во многих странах стала естественной социальной средой существования преступного мира, государство все больше приобретает признаки коррупированного государства, которое не только не пресекает, а скорее, напротив, своими действиями как бы поощряет коррупцию (понятно, не публично и официально), делает ее все более изощренной, а, значит, и более опасной. В таких условиях, как говорил в свое время известный российский юрист П.А.Берлин, взятка сплошь и рядом выступает в «конституционной роли» [28];

в-четвертых, во всех странах СНГ приняты национальные стратегии, планы, программы и специализированные законы, направленные на борьбу с коррупцией, сформированы официальные и общественных структуры по их реализации. Сделано это в форме многочисленных совещательных, консультативных, координационных и экспертных структур;

в-пятых, развитие законодательства в сторону усиления не только уголовной и административной, но и моральной ответственности за правонарушения коррупционного характера.

В качестве типичного для стран СНГ может быть представлен опыт антикоррупционной деятельности Республики Казахстан. Старт антикоррупционной кампании здесь был дан почти пятнадцать лет назад с принятием в 1998 году закона «О борьбе с коррупцией». Затем в логической последовательности былионов исполнительной власти.ераодство.ъективнее оценивать достигнутые успехи, своевременнос снимат утверждены три государственные антикоррупционные программы, в которых была представлена стратегия борьбы с коррупцией и ее правовое сопровождение, детально прописаны меры, которые предполагалось реализовать в рамках единой национальной антикоррупционной стратегии.

Но претворение в жизнь намеченного особого успеха не имело. Страна не смогла в рейтинге коррумпированности (по данным «Транспэренси Интернейшнл»), подняться выше 120 места [29, с.26-29]. Поэтому 14 апреля 2005 г. Президент Республики Казахстан подпи­сал указ «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, укреплению дисцип­лины и порядка в деятельности государственных органов и должностных лиц». Одновременно была утверждена новая пятилетняя государствен­ная программа борьбы с коррупцией, проведена ревизия нор­мативной антикоррупционной правовой базы республики на предмет выявления документов, отдельных статей и норм, провоцирующих и способствующих совершению коррупционных правонарушений. Ввели в действие Кодекс чести государственного служащего.

Разработали также типовое положение об аттестации служащих, внедрили должностную регламентацию с достаточно четкими стандартами прав, обязанностей, ограничений и запретов по каждой категории государственных и муниципальных служащих. Пересмотрели также квалификационные требования и условия заключения служебных контрактов. Одновременно установили критерии, направленные на обеспечение государственным служащим оплаты труда и набора социальных льгот, в достаточной степени стимулирующих добросовестный труд и гарантирующих высокую престижность социального положения служащего после его отставки.

В республике сформированы специализированные органы по борьбе с коррупцией: в статусе консультативно-совещательного органа при Президенте РК создана комис­сия по вопросам борьбы с коррупцией и соблюдению служебной этики госслужащими; Высший правительственный дисциплинарный совет по борьбе с коррупцией; Агентство по борьбе с экономической и коррупционной преступностью в статусе республиканского министерства; дисциплинарные советы на общественных началах во всех государственных и муниципальных органах власти, во всех государственных корпорациях и финансовых структурах.

В числе важнейших антикоррупционной задачи считается устранение причин «теневой экономики», прекращение утечки капиталов за пределы страны и создание условий для возврата национальных финансовых средств в реальный сектор экономики Казахстана. В числе экономических мер – сокращение наличного денежного оборота путем внедрения безналичных электронных технологий банковских расчетов; устранение условий, способствующих «отмыванию» незакон­но накопленных капиталов; правовое ограничение массового обналичивания денежных средств; введение комплексного банковского контроля деятельности финансово-промыш­ленных групп.

Не меньший интерес представляет опыт реализации антикоррупционных стратегий других государств СНГ и некоторых стран бывшего социалистического содружества (Белоруссии, Венгрии, Эстонии, Польши, Литвы, Латвии, Чехии), которые стали на путь активного противодействия коррупции и правового оздоровления общественных отношений, прежде всего отношений в системе государственной и муниципальной службы.

Примером могут служить усилия по обузданию коррупции в сфере государственных закупок [30, с.15]. Главное здесь:

- совершенствование нормативно-законодательной базы. Во всех указанных государствах принимаются специальные антикоррупционные законы, программы и хартии, внедряются стандарты результативности, новые правила и административные процедуры, регулирующие вопросы тендеров, закупок и аудиторской деятельности, т.е. делается все то, что создает здоровую деловую среду, позволяющую контролировать ситуацию и применять соответствующие санкции в случае необходимости;

- стимулирование антикоррупционных усилий на проектном и ведомственном уровне. С этой целью принимаются пакты о добропорядочности, требующие и от подрядчиков и госслужащих отказаться от практики дачи и получения взяток, организации так называемых «откатов» и «распилов». Тут же предусмотрены санкции за нарушение достигнутых соглашений. Прозрачность отношений между государственными и частными структурами обеспечивается путем обнародования тендерной документации, проведением аудиторских проверок, участия в переговорах представителей общественности. Все это формирует среду честности и доверия, принципиально отличающуюся от той атмосферы, которая господствовала еще 10-15 лет назад;

- повышение уровня честности и профессионализма специалистов, занятых в сфере организации торгов и тендеров путем а) создания специальных учебных программ; б) учреждения профессиональных ассоциаций, в) разработки кодексов корпора­тивной и деловой этики, г) мониторинга и аттестации предприятий; д) разработке минимальных стандартов в области государственных под­рядов; е) заключения пактов добропорядочности [31, с.314-317].

Искушение вступить в сговор и разделить полученную административную ренту, особенно после успешного проведения тендеров и заключения контрактов, очень сильно и для многих становится непреодолимым препятствием. В атмосфере таких взаимовыгодных отношений сдержать коррупцию очень непросто. Остается одно - договариваться о честном и конструктивном сотрудничестве.

Именно с целью реализации идеи конструктивного и высоконравственного сотрудничества Transparency International под эгидой Всемирного экономического форума в Давосе (Швейцария) предложила к внедрению так называемый пакт добропорядочности - «инструмент предотвращения коррупции», как «свод принципов ведения бизнеса и противодействия взяточничеству». Пакт представляет собой соглашение между официальными структурами государства, учреждением, осуществляющим госзакупки, и претендентами на контракты, закрепляет здоровые правила рыночного поведения, включая поведение полного неприятия взяточничества и предательства.

Документ предполагает заключение специального соглашения о порядке взаимоотношений между заказчиком - правительством, министерствами, другими структурами государственного управления и бизнесом, как исполнителем и равноправным участником конкурса на выполнение государственного заказа. В пакте содержится «железобетонное» правило - не платить, не предлагать, не вымогать и не принимать взятки, не участвовать в сговорах с конкурентами и не предавать партнера с целью получения более выгодного контракта или иной выгоды, т.е. не участвовать в никакой незаконной деятельности ни во время заключения, ни во время исполнения контракта. Реализуется пакт не в принудительном правовом порядке, а обеспечивается общественным мнением под давлением коллег, обеспечивает своего рода независимый контроль и общественную подотчетность.

Подобные «пакты добропорядочности» давно успешно применяются в странах латиноамериканского континента, в том числе в Аргентине, Колумбии, Эквадоре, Мексике. Используется эта форма и в Корее. Корейский пакт добропорядочности уникален тем, что требует от подрядчиков принесения «клятвы честности» в течение 10 дней после заключения контракта, в противном случае они лишаются контракта. Подрядчики также должны дать согласие на применение строгого наказания за нарушение пакта, включая отстра­нение от работ. Чиновники, участвующие в отработке контракта, также приносят клятву честности как перед партнером, так и перед своим руководством. При этом соглашается на строгие санкции по отношению к себе в случае нарушения клятвы [32, с.242-243,410]. Тем самым пакт гарантирует, что никто из участников договоренности не позволит себе двойную игру, что процесс управления проектом будет беспристрастен.

Между тем следует иметь в ввиду, что многие, казавшиеся на первый взгляд вполне эффективные, механизмы антикоррупционного действия, в ряде стран завершились провалом. Оказывается, что формиро­вание надзорных ведомств, антикоррупционных комиссий и структур по контролю за исполнение норм служебной этики, принятие всевозможных антикоррупционных законов, указов и этических кодексов во многих случаях оказались малопродуктивными.

Чаще всего неудачи связаны с непра­вильной расстановкой приоритетов, а также забвение того, что внесистемное усиление правопри­менительной антикоррупционной практики сокращает распространенность взяточничества на одном или нескольких направлениях, но непременно провоцирует рост коррупции на других, чаще всего еще более важных. Количество взяток сокращаться, а вот размеры отдельных взяток резко возрастают. Этот тезис доказывает история современной России. Если в 2009 г. средняя взятка на элитном уровне равнялась 9 тыс. рублей, в 2010 году – 61 тыс. руб., то сейчас – превышает 250 тысяч. Не меньше впечатляет коррупция на бытовом уровне: посещение медицинских учреждений, общение с сотрудниками МВД, получение справки в ЖЭКе или зачета в вузе обходится уже не коробкой конфет, а суммой не меньше 6 тысяч рублей [33, с.24]  . Вывод: в разных условиях следует применять разные средства, причем антикоррупционные действия должны носить тотальный системно-комплексный характер [34, с.323].

И еще один не менее важный урок: нельзя сосредоточивать антикоррупционные усилия исключительно на государственном секторе — антикоррупционные программы и соответствующее им законодательство должны охваты­вать и государственный, и частный хозяйственный сектор, должны касаться сферы социально-бытовых услуг и системы культурно-развлекательных отношений.

Исследование зарубежного опыта противодействия коррупции позволяет констатировать, что антикоррупционная политика за рубежом рассматривается как краеугольный камень стратегии модернизационного развития страны. Однозначно и то, что борьба с коррупцией не должно ограничиваться декларациями о намерениях. Здесь нужна сильная политическая и административная воля. Не обойтись и без хорошо отлаженных механизмов правового, организационно-кадрового и информационно-разъяснительного обеспечения политики противодействия коррупции.

К числу наиболее важных мер предупреждения, пресечения и искоренения причин коррупции, как свидетельствует опыт успешных в деле противодействия коррупции стран, можно отнести:

- формирование высокоэффективной правовой стратегии и прочного антикоррупционного законодательства, которые антикоррупционную составляющую государственной политики трактуют в качестве краеугольного камня поступательного развития страны;

- создание хорошо отлаженной системы государственных органов, организаций и подразделений, способной на высоком профессиональном уровне обеспечить качественное претворение в жизнь принятых антикоррупционных решений. Успешная антикоррупционная стратегия возможна лишь в рамках широкомас­штабной институциональной реформы ГиМУ, в том числе и в первую очередь судебных и налоговых органов. Успеху будет способствовать создание политически независимых антикоррупционных комиссий, специальных следственных структур, учреждение должностей независимых прокуроров;

- демократизация управленческих процессов, повышение уровня его прозрачности; улучшение контроля и отчетности; ограничение свободы действия недобросовестных работников; уменьшение монополизма власти. Директивно-принудительные методы необходимо использовать с максимально возможной осторожно­стью и только в тех странах, где верховенство закона ограничивается декларациями, где политическая легитимность находится под вопросом [35, с.323];

- создание институционального механизма решения кадровых вопросов, исключающего возможность преследования руководителями узких политических, а тем более частных меркантильных интересов. Важнейшим средством противодействия коррупции могут стать периодические реорганизации (но без перебора) и кадровые чистки руководящей среды государственного управления, внедрение специального кодекса антикоррупционной этики;

- повышение профессионализма служащих, придание государственной и муниципальной службе большей прозрачности. Цель - служащий не должен делать ничего такого, что могло бы вызвать у окружающих подозрение в его корыстной заинтересованности в получении запрещенных законом преимуществ, причем неважно каких – материальных или нематериальных;

- забота об оптимизации материального стимулирования и социальной защиты го­сударственных и муниципальных служащих. Зарплата должна быть достаточно высокой с тем, чтобы обесценить доходы от взяток [36, с.150] - вот принцип, который должен быть положен в основу политики противодействия коррупции. Только так можно «удержать» высококвалифицированные кадры, стимулировать добросовестный труд, создать благоприятные условия для карьерного роста сотрудников;

- внедрение единых административных регламентов и системного контроля за фактами нарушений порядка предоставления и преднамеренной фальсификации финансово-имущественных деклараций, неправомер­ного использования общественного имущества и денежных средств в част­ных интересах;

- заключение пактов добропорядочности и внедрение кодексов этики;

- внедрение современных информационных и коммуникационных технологий противодействия коррупции.

Многое из зарубежного опыта может быть адаптировано и учтено при реализации российской уже нынешней Национальной антикоррупционной стратегии. Это касается а) развития правовых основ противодействия коррупции; б) активизации институтов гражданского общества в противодействии коррупции; в) устранения коррупциогенных факторов, препятствующих созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций; г) оптимизации условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, в том числе посредством проведения открытых тендеров и аукционов в электронной форме; д) повышения значимости комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулирования конфликта интересов; е) перехода от составления карт коррупции к управлению коррупционными рисками; ж) разработки гибких форм мониторинга коррупционных правонарушений в целях своевременного принятия мер координирующего и стимулирующего воздействий; з) повышения качества профессиональной подготовки специалистов в сфере предупреждения, предотвращения и непосредственного противодействия коррупционным проявлениям; и) активизации международного сотрудничества в борьбе с коррупцией.

Литература

  1. По уровнюкоррупции Россия оказалась между Казахстаном и Лаосом [сайт]. URL: http://lenta.ru/news/2008/09/23/transparency/ (дата обращения 17.04.2012 г.).
  2. Чернова В.В. Взаимосвязь коррупции и теневой экономики в России: социально – экономические проявления и последствия / Социально – экономические явления и процессы. 2008. № 4.  289 с.
  3. Гриб В.Г., Окс Л.Е. Противодействие коррупции.  М.: 2011. 198 с.
  4. Таких, как «Центр за добросовестность в государственной политике», «Партнерство против коррупции» (PACI); «Инициатива по повышению прозрачности деятельности добывающих отраслей» (EITI); Transparency International (ТI); Агентство International Country Risk Guide (ICRG); Агентство Business Environmental Risk Intelligence(BERI); Аналитическая компания «Economist Intelligence». Подробные сведения о PACI можно найти на сайтах: http://www. weforum.org. и World Economic Forum (http://www.weforum.com); о EITI на сайте: http:// www.eitransparency.org; о Transparency International – на сайте http://www.transparency.org/globaL priorities/; о ICRG и BERI - на сайте http://www.asiarisk.com).
  5. Адрианов В.Д. Коррупция как глобальная проблема: история и современность. М.:2011; Антикоррупционная политика. Учебное пособие / Под ред. Г.А.Сатарова. М.:  2004; Бинецкий А. Коррупция. Монография. М.: 2005. Гриб В.Г., Окс Л.Е. Противодействие коррупции. М.: 2011; Доклад Фонда ИНДЭМ «Россия и коррупция: кто кого». М.: 1998;
  6. Антикоррупционное законодательство Сингапура [сайт]. URL: http://world.ng.ru/azimuth/2000-05-18/6_sing.html (дата обращения 08.11.2012 г.).
  7. Попов В.И. Противодействие организованной преступности, коррупции, терроризму в России и за рубежом.  М.: 2007. 161 с.
  8. Доклад Фонда ИНДЭМ «Россия и коррупция: кто кого?». М.: 1998. 98 с.
  9. Еще в 1978 году в США был принят закон «Об этике в правительственных учреждениях». Основная часть уголовно-правовых норм, касающихся пресечения коррупции, содержатся в разделе 18 Свода законов США. Параграфы 203-209. Америка стала первой странно, принявшая в 1997 г. закон «О зарубежной коррупционной практике».
  10. Коррупция в США [сайт]. URL: http://www.debaty.org/article/korypcia_deb/koryp_opit/604.html \ (дата обращения 20.01.2012 г.).
  11. Klitgaard R. ControUing Corruption. University of California press. 1991. P. 94-95.
  12. Уголовное законодательство зарубежных стран (Англии, США, Франции, Гер-дии, Японии): сб. законодательных материалов / Под ред. И.Д.Козочкина. М.: 1998. 144 с.
  13. Брандолино Д., Луна Д. Борьба с клептократией. (сайт) http:usinfo.state.gov.
  14. Косенко О.И., Охотский Е.В. Становление социального государства в России: актуальные проблемы государственного управления и пути их решения. Монография. М.: 2010. 120 с.
  15. Международное публичное и частное право. 2012. № 2. 35.
  16. Ахмедшин Н.Х. Поднебесная - судьба моя. Книга памяти. М.:  2009. 275 с.
  17. Гриб В.Г., Окс Л.Е. Противодействие коррупции. М.: 2011. С. 110.
  18.  Информационно-аналитический сборник по профилактике коррупционных правонарушений // Под ред. П.А.Бакланова. М.:  2011. 110 с.
  19.  Оболонский А.В. На пути к новой модели бюрократии // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. № 1. С. 72-93.
  20.  Подолько Е. Борьба с коррупцией – гарантия процветания Китая // Политический журнал. 2008. № 9. С. 5-22.
  21.  The freedom ot information act [сайт] URL: http://www.epic.org/open_gov/foia/us_foia_act.html. (дата обращения 17.03.2012 г.).
  22.  В такой коррупционной сфере, как нецелевое использование государственного имущества такими индикаторами выступают: использование служебного автотранспорта в личных целях; использование государственного имущества (например, компьютеров и обсуживающего персонала) в личных целях; неоправданно высокие расходы на питание, проживание и личные цели; появление государственного имущества в частных жилых помещениях; использование оплачиваемой сверхурочной работ сотрудников для выполнения личных поручений; назначение друзей и родственников на государственные должности.
  23.  Марку Ж. Борьба с коррупцией во Франции // Журнал российского права. 2012. № 7. С. 38-40.
  24. Donatelb Delia Porta, Yves Meny. Democratie et corruption en Europe. Decouverte, 1995; Yves Meny. La corruption de la Republique. Ed. Fayard, 1992.
  25.  Дидыч Т.О. Правотворчество государства и противодействие коррупции в современных условиях //Журнал российского права. 2012. № 8. С. 69; Пряник для антикоррупционеров //Независимая газета 2012. 22 июня; Смагулов А.А. Казахстанский опыт борьбы с коррупцией // Журнал российского права. 2012. № 7. С. 69. С. 33; Умаров Х.А. Проблемы противодействия коррупции в Республике Таджикистан // Законодательство. 2011. № 2. С. 35.
  26.  Пекарев В.Я. Правовые аспекты борьбы с коррупцией на национальном и международном уровнях. Монография. М.:  2001. С. 200.
  27.  Оболонский А.В. На пути к новой модели бюрократии //Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. № 1. С. 68-73.
  28.  Берлин П. Русское взяточничество как социально-историческое явление // Современ­ный мир. 1910. № 8. С. 56. Цит. по кн.: Голосенко ИЛ. Феномен «русской взятки»: очерк истории отечественной социологии чиновничества // Журнал социологии и социальной антропологии. 1999. №3. том II.
  29.  Смагулов А.А. Казахстанский опыт борьбы с коррупцией // Журнал российского права. 2012. N 7. С. 26 - 29.
  30.  Фрамкин А.А. Противодействие коррупции в госзакупках. Монография. М.:  2011.
  31.  Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления // Под ред. Э.Кампоса и С.Прадхана. М.:  2010. С. 51, 314-317.
  32. Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления // Под ред. Э.Кампоса и С.Прадхана. М.:  2010. 410 c.
  33. РБК. 2012. февраль. – С. 24.
  34. Shah and Schacter, 2004)42. (Kauftnann, 2005;,Shah and Thompson, 2004). С. 323.
  35.  Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления. /Под ред. Э.Кампоса и С.Прадхана. М.:  2010. 323 c.
  36.  Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления. Монография. М.:  2009. С.67; Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления. /Под ред. Э.Кампоса и С.Прадхана. М.: 2010. 150 c.
  • Теория и практика юридической науки


Яндекс.Метрика