К вопросу о реализации Федеральной целевой программы «Жилище»

Лалетина Д.А.

В настоящее время среди первоочередных задач социально-экономического развития Российской Федерации стоит задача формирования рынка доступного жилья. Благоустроенное жилье необходимо и для отдыха, и для работы, и для создания нормальной полноценной семьи. Решение жилищной проблемы путем повышения доступности жилья для населения является важнейшей предпосылкой стабилизации современного российского общества. Недаром на государственном уровне решение жилищной проблемы возведено в ранг национального приоритета.

Основным механизмом реализации государственной политики, направленной на решение жилищной проблемы является Федеральная целевая программа «Жилище». Данная программа была запущена правительством Российской Федерации в 2002 году в рамках национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» и реализовывалась на протяжении 9 лет. На реализацию данной программы в 2002-2010 годах было выделено 927,7 млрд. рублей [1].

В связи с тем, что данная программа в течение процесса реализации требовала колоссальной концентрации материальных и административных ресурсов федерального центра и региональных властей целесообразно оценить, насколько данные ресурсы были эффективно использованы.

Анализ данной проблемы представлен в различных научных публикациях. Так данной проблематике посвящена работа Ивакина Е. К., однако в ней делается акцент в основном на оценку уровня доступности жилья в рамках программы и способов его повышения. Анализу результатов реализации программы «Жилище» посвящена и работа Пуценко  К.Н., но особое внимание автор уделяет решению проблем, связанных с технологическими и инженерными вопросами, имеющими отношение к строительству жилья в соответствии с данной программой. Так же в рамках работы Придвижкина С.В. исследуется проблема эффективного использования средств, выделенных на реализацию программы жилище, но дается только прогнозная оценка рисков и угроз системы государственного финансирования приобретения и строительства жилья данной программы.

В данной статье мы планируем проанализировать эффективность программы исходя из соотношения между установленным плановыми индикаторами, определенными разработчиками ФЦП «Жилище» и фактическими показателями её реализации.

Для оценки эффективности реализации ФЦП «Жилище» мы воспользуемся показателями, связанными с жилищным строительством, развитием ипотечного жилищного кредитования,  выполнением обязательств государства перед определенными категориями граждан, а также учтем комплексные показатели.

Наиболее важным показателем, характеризующим эффективность реализации ФЦП «Жилище», является индикатор годового ввода жилья. В начале осуществления программы наблюдалась недостаточная ориентированность мероприятий ФЦП «Жилище» на увеличение объемов жилищного строительства - объем ввода в эксплуатацию жилья в 2004 году составил всего 41,2 млн. кв. м., что в 1,5 раза меньше по сравнению с 1990 годом [2]. 

С началом второго этапа осуществления данной программы в 2006-м и особенно в 2007 году произошел рост объемов жилищного строительства. В 2006 году введено 50,6 млн. кв. м. жилья. За 2007 год субъекты Российской Федерации построили 61,2 млн. кв. м. жилья. В 2007 г. поставленная задача по вводу жилья была даже перевыполнена (прогнозируемый ввод - 56,3 млн. кв. м.). Но этот рост распределялся и по территориям, и внутри каждого отдельного региона крайне неравномерно. Темпы строительства наращивались, прежде всего, в крупных городах. Ситуация в малых по-прежнему оставалась практически неизменной [5, c. 19].

Годовой объём ввода жилья составил в2008 году - 64,1 млн. кв. м., а в 2009 году — 59,9 млн. кв. м. что на 26% ниже запланированного объема ввода жилья на соответствующий год. В 2010 году было построено 58,4 млн. кв. м. жилья при запланированном объеме в 80 млн. кв. м. Наиболее наглядно данный показатель представлен на диаграмме [6, c. 174].

 

 

Рисунок 1. Годовой объем ввода жилья, млн. кв. м.

 

Если сравнивать российские объемы строительства с мировыми, то, например, в 2008 году в Китае было построено порядка 1,2 млрд. кв. м. жилья, в США-250 млн. кв. м. Чтобы достигнуть европейского уровня строительства необходимо строить в России ежегодно около 140-150 млн. кв. м. жилья [5]. В настоящее время такие объемы строительства в России даже не запланированы.

На фоне не соответствующего сегодняшним потребностям объема жилищного строительства продолжает усугубляться проблема ветхого и аварийного жилья. Площадь ветхого и аварийного жилья за последние шестнадцать лет утроилась и достигла 99,5 млн. кв. м. (см. таблица 1) [2]. По разным оценкам, в ветхом и аварийном жилье проживают от 2 до 5 млн. чел.

По данным на 2009 г., доля аварийного и ветхого жилья достигла 3,1% от общего количества жилого фонда страны, и его доля будет неуклонно расти с каждым годом. Можно сказать, что начиная с 2000 года объем вводимого в нашей стране жилья не покрывает объема жилья, которое морально устаревает и теряет свои физические свойства [11, с. 177].

 

Таблица 1. Показатели ветхого и аварийного жилья в 1992-2008 гг.

Показатель

1992 г.

1998 г.

2000 г.

2001 г.

2006 г.

2007 г.

2008 г.

Общая площадь ветхого и аварийного жилья, млн. кв.м.

29,8

55,6

65,6

87,9

95,9

99,1

99,5

Общая площадь ветхого и аварийного жилья на одного жителя, кв. м.

16,8

18,7

19,2

19,5

21,3

21,5

22

 

Так же оценить эффективность реализации данной жилищной программы можно с помощью комплексного показателя под названием «Уровень обеспеченности населения жильем».

Средняя обеспеченность жильем по Российской Федерации увеличилась с 21,1 кв. м. на человека в 2006 году до 21,6 кв. м. на человека в 2007 году [7, с. 25].За 2009 год значение целевого индикатора «Уровень обеспеченности населения жильем» выросло только на 0,1 кв. метра. Однако данный рост обусловлен не столько положительной динамикой сохранения почти на прежнем уровне объемов ввода жилья, сколько естественной убылью населения Российской Федерации, составившей на конец 2009 года 224,3 тыс. человек.

Показатель обеспеченности жильем в настоящее время в среднем по России составляет почти 22 кв. м. на человека. Для сравнения: в Норвегии данный показатель составляет 74 кв.м. на чел., во Франции-43 кв.м. на чел. [3, с. 53]. Таким образом, и по данному показателю Россия значительно отстает от стандартов жилищного обеспечения европейских стран.

Важнейшим критерием выполнения национального проекта по жилью является его доступность. Один из  основных показателей доступности жилья является коэффициент доступности жилья. Он показывает время, за которое семья может накопить средства для приобретения квартиры, откладывая все свои доходы.

Согласно программе «Жилище» к 2011 году стоимость стандартной квартиры общей площадью 54 кв. м. должна быть равна среднему годовому совокупному доходу семьи из трех человек за 3 года. Однако анализ плановых и фактических значений показателя, зафиксированных  в период 2006-2009 гг., показывает, что жилье в России с каждым годом становится все более недоступным. Так, в 2009 г. рассматриваемый коэффициент составил более 6 лет [7]. Наиболее наглядно данный показатель представлен на диаграмме.

 

 

Рисунок 2. Динамика коэффициента доступности жилья, лет

 

Нормальными в мировой практике считаются значения коэффициента доступности жилья, не превышающие 3–5 лет. Так, по данным ИМЭПИ РАН, значение коэффициента доступности жилья составляет в Рио-де-Жанейро 2,5 года, в Мельбурне — 3,6 года, в Лондоне — 4,7 года [8]. Конечно, в разных странах речь идет о жилье неодинакового качества, тем не менее, оно признается для данного общества массовым стандартом проживания.

         Одним из важнейших целевых показателей так же является «Доля семей, имеющих возможность приобрести жилье, соответствующее стандартам обеспечения жилыми помещениям с помощью собственных и заемных средств».

В 2004 г. значение данного показателя составило 9%, а к 2010 г. планировалось его увеличение  до 30%. Однако фактически в 2010 г. доля семей, имеющих возможность приобрести жилье, соответствующее стандартам обеспечения жилыми помещениями, с помощью собственных и заемных средств составила 19,8% (66% от запланированного показателя). Наиболее наглядно данный показатель представлен на диаграмме [4, c. 177].

 

 

Рисунок 3.  Доля семей, имеющих возможность приобрести жилье, соответствующее стандартам обеспечения жилыми помещениями, с помощью собственных и заемных средств, %

 

Незначительная положительная динамика фактического значения этого показателя ухудшилась из-за социально-экономической ситуации в российской экономике в 2009 году, выразившейся в росте безработицы и существенном сокращении доходов граждан на фоне инфляционных процессов. Следует отметить, что столь существенный спад значения рассматриваемого индикатора был  бы ещё ниже, не будь созданы условия для погашения основного долга и уплаты процентов по кредитным договором (в том числе ипотечным) за счет материнского капитала. Эти средства в 2009 г. в размере 26,3 млрд. руб. были в полном объеме перечислены Пенсионным фондом РФ организациям-кредиторам [9, с. 18].

Степень ответственности федеральных властей перед определенными категориями граждан прослеживается в ходе оценки показателей исполнения государством обязательств по предоставлению жилья. Исполнение этих обязательств осуществлялось в рамках девяти подпрограмм на первом этапе реализации программы (2002-2005 гг.) и в ходе исполнения трех из пяти подпрограмм на втором этапе (2006-2010 гг.). В таблице 2 приведены данные о ходе исполнения в 2009 году подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» путем реализации государственных жилищных сертификатов. Как показывают данные таблицы, фактические показатели так же не соответствуют плановым [7, с. 31].

 

Таблица 2. Показатели выполнения государственных обязательств перед гражданами, относящихся к категориям, установленных федеральным законодательством, в 2006-2009 гг.

Показатель

 

2006 г.

2007 г.

2008 г.

2009 г.

Факт.

План.

Факт.

План.

Факт.

План.

Факт.

План.

Количество граждан, относящихся к категориям, установленным федеральным законодательством, улучивших свои жилищные условия в рамках подпрограммы, тыс. семей

17,1

18,4

31,2

41,8

52,3

72,5

71,8

94,7

Среднее время ожидания предоставления жилых помещений в рамках подпрограммы, лет

36,5

16

39,1

14

26,9

11

27,1

8

 

Следует отметить, что если процент отставания показателя «Количество граждан, относящихся к категориям, установленным федеральным законодательством, улучивших свои жилищные условия в рамках подпрограммы» за период с 2007 г. по 2010 г. сохранился в диапазоне 24-28% от его планового значения, то значение показателя «Среднее время ожидания предоставления жилых помещений в рамках подпрограммы» на 1 января 2010 г. существенно увеличилось.  В 2010 г. разрыв между плановым и фактическим временем ожидания жилья, субсидируемого из федерального бюджета, составил 3,4 раза, или 27 лет. Таким образом, установленные федеральным законодательством плановые параметры решения жилищного обеспечения отдельных категорий граждан на практике не выполняются. Более того, в 2010 году отмечено 15%-ное сокращение объемов бюджетных ассигнований, выделяемых на реализацию подпрограммы, что делает разрыв между плановыми и фактическими показателями ещё более значимым [9].

Одной из подпрограмм ФЦП «Жилище» является поддержка молодых семей. Одним из критериев её эффективности является показатель «Количество молодых семей, улучивших жилищные условия (в том числе с использованием ипотечных кредитов и займов) при оказании содействия за счет средств федерального бюджета».

По состоянию на 1 января 2009 г. фактическое его значение превышало плановое, установленное на 2008 г. на отметке 102,9, то в 2009 г. имеет место отставание от планового показателя почти на 8%. [11 с. 136].

Программой «Жилище» было предусмотрено улучшение жилищных условий (в том числе с использованием ипотечных кредитов и займов) при оказании содействия за счет средств федерального бюджета к 2010 г. для 295,7 тыс. молодых семей. Однако в ходе реализации программы улучшили жилищные условия 217,2 тыс. семей (73,5% от запланированного показателя) [4, c. 176].

Важнейшим направлением ФЦП «Жилище» является развитие ипотечного рынка в стране. Данное направление характеризует показатель «Годовой объем выдаваемых ипотечных кредитов и займов». Высокий уровень выдачи ипотечных кредитов свидетельствует об относительно приемлемых условиях для граждан, желающих приобрести жилье при помощи ипотеки. К таким периодам, несомненно, относятся 2007 и 2008 гг., ставшие пиковыми по размерам выданных ипотечных кредитов.  

Так же было запланировано увеличить объем выдаваемых в год ипотечных жилищных кредитов с 3,3 млрд. руб. в 2002 г. до 415 млрд. руб. в 2010 г. Однако в силу негативного влияния финансового кризиса объем выданных ипотечных жилищных кредитов в 2009 г. сократился на 76,8% до 152,2 млрд. руб. Кроме этого, доля семей, оформивших жилищный кредит в 2009 г. от общего количества домохозяйств в стране составляла всего 3%. В результате в 2010 было выдано лишь 380,1 млрд. руб., что составляет 91,6% от плана [12].

Таким образом, проанализировав основные индикаторы реализации ФЦП «Жилище» можно сделать вывод, что реализацию проекта нельзя назвать успешной. Поставленные задачи и ориентиры, заложенные программой, достигнуты не были. Программе не удалось достичь самого важного - это снижения стоимости жилья и увеличения его доступности. Данный вывод подтверждают и данные Счетной палаты Российской Федерации, по которым данная жилищная программа за 9 лет оправдала себя только на треть.

Среди основных проблем в реализации ФЦП «Жилище» и её подпрограмм, по нашему мнению, можно назвать: недостаточную ориентированность мероприятий программы на увеличение объемов жилищного строительства – заложенные в программе темпы роста жилищного строительства явно не отвечают потребностям современного этапа развития общества; отсутствие концентрации федеральных бюджетных ассигнований на главных направлениях; слабое использование внебюджетных источников финансирования программы, в том числе средств частных инвесторов, кредиторов и личных средств граждан; слабая координация действий между министерствами, ведомствами и агентствами, призванными обеспечить реализацию программы и др.

Однако, как положительный результат программы «Жилище», реализованной в 2002-2010 гг. можно отметить, что появилось четкое определение социальных групп, перед которыми государство несет обязательства по решению их жилищных проблем.

Анализ проблем и результатов, полученных в период 2002-2010 гг.,  представляет особую важность, так как   программа  «Жилище»  была продлена постановлением Правительства до 2015 года. В 2011 г. российские регионы получили около 3,5 миллиарда рублей на стимулирование жилищных программ в рамках ФЦП «Жилище». Общий объем финансирования программы с 2011 по 2015 годы составит более 620 миллиардов рублей, из них федеральное финансирование - 220 миллиардов рублей [1].

Целью новой программыявляется формирование рынка доступного жилья эконом класса, отвечающего требованиям энергоэффективности и экологичности; выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан [1]. Формулировка данной цели более конкретна в сравнении с предыдущей программой и ориентирована на определенную группу граждан. Однако далеко не все недостатки, выявленные при реализации первого этапа программы, были учтены.  

Так,  в рамках будущей программы планируется увеличить годовой объем ввода жилья до 90 млн. кв. м [1].По данным Росстата  в 2011 году было введено в эксплуатацию 788,2 тыс. квартир общей площадью 62,3 млн. кв. м.,  а в 2012 году введено в эксплуатацию 826.8 тыс. квартир общей площадью 65,2 млн. кв. м. Однако, как обычно, наибольший объем строительства был осуществлен в Москве и Московской области (13,2% от сданной в эксплуатацию общей площади жилья по России в целом) [2].

Столь существенный скачок в объеме ввода жилья, на наш взгляд,  возможен лишь при создании благоприятных условий для строительства. В частности, сокращение сроков оформления и упрощение разрешительной документации, формирования системы льготного кредитования для застройщиков, создание привлекательной для инвесторов схемы участия в обеспечении инфраструктурой отводимых под строительство площадок и др.

Так же получит своё продолжение подпрограмма «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством».Однако в реализации данной программы важно делать упор  не только на количество семей, нуждающихся в  жилье, но так же на качество предоставляемого жилья.

Подпрограмма поддержки молодых семей так же будет осуществляться  в рамках программы «Жилище» на 2011-2015 гг. Уже в 2011 г. число молодых семей, получивших жилые помещения и улучшивших жилищные условия, составило 32,4 тыс. (на 11% больше, чем в 2010 г.), из них 10,9 тыс. проживающих в сельской местности [2].  Однако недостатками подпрограммы является то, что она не включает все субъекты РФ, а только те регионы, которые соответствуют определенным критериям отбора и не охватывает все молодые семьи, нуждающиеся в улучшении жилищных условий. Так же эффективной реализации подпрограммы препятствуют достаточно серьезные административные и бюрократические барьеры в части сбора и предоставления документов для участия в программе.

Новым направлением в рамках ФЦП «Жилище» является поддержка программ развития жилищного строительства путем развития массового строительства жилья эконом - класса на территории РФ, отвечающего стандартам ценовой доступности, энергоэффективности и экологичности [1]. Однако реализация данного направления будет весьма затруднительна, так как нет однозначного толкования данных понятий. Термины, взятые из международных стандартов пока ещё не адаптированы под  российские условия.

Кроме того в рамках программы планируется уменьшить коэффициент доступности жилья до 4 лет [10]. Его уменьшение возможно лишь при условии  снижения стоимости жилья, процентных ставок по ипотечному кредиту, а так же повышения совокупного дохода домохозяйств страны.

Подводя  итог,  можно сказать, что обновленная программа «Жилище» так же как и предыдущая ориентирована  в первую очередь на развитие рынка доступного жилья в России и выполнение обязательств перед отдельными категориями граждан. Однако для её эффективной реализации требуется ещё ряд доработок и мер по обеспечению результативной работы жилищного рынка (например, отмена множества коррупционных составляющих строительного рынка, снижения стоимости стройматериалов, применение новых индустриальных технологий в строительстве и  др.).

Литература

  1. Федеральная целевая программа «Жилище» [электронный ресурс]. URL: http://www.fcpdom.ru/prog.php (дата обращения 27.04.2013).
  2. Федеральная служба государственной статистики [электронный ресурс]. URL:  http://www.gks.ru (дата обращения 05.08.2013).
  3. О ходе реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» // Уровень жизни населения регионов России.  2010.  № 10. C. 3-113.
  4. Сорокина А. Г. Реализация Федеральной целевой программы «Жилище»  // Молодой ученый.  2012.  № 4. C. 174-177.
  5. Российская газета [электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2012/01/23/kvartiri.html (дата обращения 05.09.2013 г.).
  6. Соколова Т. В. Государственная жилищная политика: социальное измерение. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. 288 с.
  7. Проведение независимой оценки показателей результативности и эффективности мероприятий ФЦП «Жилище» на 2002-2010 годы: отчет / Ассоциация образовательных учреждений и обществ «Партнерство в сфере образования». Ростов н/Д. 2010. С. 34.
  8.  Институт экономики РАН [электронный ресурс]. URL: http://www.imepi-eurasia.ru/ (дата обращения 20.09.2013 г.).
  9. Хлестунова Е. С.  Анализ результатов жилищной политики в Российской Федерации // Приоритеты России.  2011.  № 47. C. 17
  10. Федеральные целевые программы России [электронный ресурс]. URL: http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/ViewFcp/View/2011/324 (дата обращения 15.09.2013).
  11. Зверева Н. П. Совершенствование финансово-экономического механизма обеспечения жильем молодых семей // Экономические науки.  2011.  № 5. C. 135-138.
  12. Агентство по ипотечному жилищному кредитованию [электронный ресурс]. URL: http://www.ahml.ru/ (дата обращения 23.06.2013 г.).
  13. Центральный банк РФ [сайт]. URL: http://www.cbr.ru/ (дата обращения 15.08.2013).
  14. Строительный комплекс и жилищная политика России: основы взаимосвязи и базовые направления трансформации [электронный ресурс]. URL: http://e-notabene.ru/etc/article_643.html (дата обращения 15.09.2013 г.).

Лалетина Д.А.

К вопросу о реализации Федеральной целевой программы «Жилище»

  • Новое государственное управление: реформы в условиях модернизации


Яндекс.Метрика