Нормативно-правовые аспекты государственного регулирования охоты и охотничьих угодий

Волянский Е.В.

2009 год ознаменовался значительными новациями в нормативно-правовом регулировании  сферы охоты и охотничьих угодий,  связанными с принятием Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 209-ФЗ.  После принятия  данного Закона действующая правовая база охотничьего хозяйства была практически  полностью обновлена.  Несмотря на то, что целью принятия данного закона (на смену отдельным федеральным нормативно-правовым акта) являлась унификация общественных отношений, стоит отметить, что вплоть до сегодняшнего момента не сформирована единая стратегия и государственная политика в данной сфере, фактически отсутствуют документы стратегического планирования, управления, государственной политики, которые бы определяли цели, задачи, приоритеты, научные, правовые, организационные основы, экономические механизмы и основные направления деятельности в сфере охоты и охотничьего хозяйства на длительную перспективу.

С точки зрения теории государственного управления государственная политика в сфере охоты и охотничьего хозяйства - специфическая часть общественных отношений, связанных с деятельностью по использованию, охране, воспроизводству охотничьих животных и среды их обитания. Она представляет собой объявленную государством систему целей, задач, принципов, приоритетов, решений, критериев и индикаторов, обеспечивающих устойчивое развитие охоты и охотничьего хозяйства, сохранение и воспроизводство охотничьих ресурсов.

Государственную политику в сфере охоты и охотничьего хозяйства также можно охарактеризовать как комплекс осуществляемых органами государственной власти и согласованных с общественными институтами мероприятий, направленных на решение текущих и перспективных социальных, культурных, экономических и экологических задач в области использования и охраны охотничьих ресурсов, обеспечивающих удовлетворение соответствующих материальных и духовных потребностей нынешнего и будущего поколений.

Основным законодательным актом, в соответствии с которым выстраивалась государственная политика, был Федеральный закон "О животном мире". В силу межотраслевого характера Закон о животном мире не решал проблемы формирования государственной политики в сфере охоты и охотничьего хозяйства, однако он прямо указывал, что соответствующие отношения должны регулироваться специальным федеральным законом и связанным с ним законодательством. Однако и после того, как был принят Федеральный закон "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об охоте).

Правовые основы регулирования охоты и охотничьих хозяйств заложены  в статье 2 данного федерального закона. В соответствии с данной статьей основными принципами  осуществления регулирования данной сферы являются:

  1. обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования охотничьих ресурсов, сохранение их биологического разнообразия;
  2. установление дифференцированного правового режима охотничьих ресурсов с учетом их биологических особенностей, экономического значения, доступности для использования и других факторов;
  3. участие граждан и общественных объединений в подготовке решений, касающихся охотничьих ресурсов и среды их обитания, в порядке и в формах, которые установлены законодательством Российской Федерации;
  4. учет интересов населения, для которого охота является основой существования, в том числе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;
  5. использование охотничьих ресурсов с применением орудий охоты и способов охоты, соответствующих требованиям гуманности и предотвращения жестокого обращения с животными;
  6. гласность предоставления в пользование охотничьих ресурсов;
  7. определение объема добычи охотничьих ресурсов с учетом экологических, социальных и экономических факторов;
  8. платность пользования охотничьими ресурсами.

Принцип обеспечения устойчивого существования и устойчивого использования охотничьих ресурсов, сохранения их биологического разнообразия является ключевым принципом правового регулирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов. Следует отметить, что данный принцип провозглашает как приоритет устойчивого существования охотничьих ресурсов, так и приоритет их устойчивого использования.

Устойчивым использованием объектов животного мира признается использование объектов животного мира, которое не приводит в долгосрочной перспективе к истощению их биологического разнообразия и при котором сохраняется способность животного мира к воспроизводству и устойчивому существованию.

Закрепление принципа установления дифференцированного правового режима охотничьих ресурсов с учетом их биологических особенностей, экономического значения, доступности для использования и других факторов обусловлено необходимостью обеспечения рационального использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, сохранения охотничьих ресурсов, а также обеспечения сохранения биоразнообразия.

Принцип участия граждан и общественных объединений в подготовке решений, касающихся охотничьих ресурсов и среды их обитания, в порядке и в формах, которые установлены законодательством Российской Федерации, подразумевает закрепление в законодательстве форм участия общественности в решении вопросов, касающихся охотничьих ресурсов.

Принцип учета интересов населения, для которого охота является основой существования, в том числе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, вытекает из положений действующего законодательства и является одним из важнейших в сфере ведения охотничьего хозяйства.

Принцип использования охотничьих ресурсов с применением орудий охоты и способов охоты, соответствующих требованиям гуманности и предотвращения жестокого обращения с животными. Закрепление принципа гласности предоставления в пользование охотничьих ресурсов направлено на реализацию установленного ст. 10 Закона об охоте правила о недопущении конкуренции и предотвращении монополистической деятельности в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов.

Принцип определения объема добычи охотничьих ресурсов с учетом экологических, социальных и экономических факторов направлен на обеспечение рационального использования охотничьих ресурсов и сохранение биоразнообразия и реализуется рядом правовых средств, среди которых установление лимитов и квот добычи охотничьих ресурсов.

Принцип платности пользования охотничьими ресурсами реализуется путем взимания платежей за пользование объектами животного мира, являющимися охотничьими ресурсами, в частности сборов за пользование объектами животного мира.

Предметом регулирования Закона об охоте являются отношения в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, т.е. отношения, возникающие в связи с осуществлением видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства. Вместе с тем следует отметить, что в сфере охотничьего хозяйства осуществляется достаточно широкий круг видов деятельности, более широкий, нежели только охота и деятельность по сохранению охотничьих ресурсов.

Исходя из определения понятия "охотничье хозяйство", закрепленного ст. 1 Закона об охоте, в его содержание входят следующие виды деятельности:

  • по сохранению и использованию охотничьих ресурсов и среды их обитания;
  • по созданию охотничьей инфраструктуры, оказанию услуг в данной сфере;
  • по закупке, производству и продаже продукции охоты.

В соответствии с данным федеральным законом Министерством природных ресурсов и экологии  Российской Федерации утверждены новые Правила охоты, порядок выдачи и аннулирования охотничьего билета  единого федерального образца, введена новая форма охотничьего билета, утверждены иной порядок выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов и форма бланка разрешения на добычу  охотничьих ресурсов, требования охотничьего минимума, нормативы допустимого  изъятия охотничьих ресурсов и нормативов численности охотничьих ресурсов в охотничьих угодьях, порядок осуществления государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания и применения его данных, методика исчисления.

Одновременно с принятием новых подзаконных актов, предусмотренных Законом об охоте, в настоящее время идет процесс совершенствования ранее  принятых актов, внесения в них необходимых поправок. Так, только в Закон об  охоте на сегодняшний день принято более 10 изменений и дополнений.  Не  умаляя положительных сторон Закона об охоте, следует отметить, что он оказался не идеален по своей структуре и содержанию, несмотря на то, что работа над проектом шла с середины девяностых годов прошлого века. На наш  взгляд, это вызвано отсутствием научного подхода к проблеме  - закон был  принят без серьезных научных разработок и исследований в указанной сфере. К  сожалению, в последние годы ученые, специализирующиеся на проблемах природоресурсного, экологического права уделяют недостаточное внимание  отношениям по использованию и сохранению охотничьих ресурсов, данная  сфера остается мало исследованной, что определяет актуальность затронутых  проблем.

К числу федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере охоты и ведения охотничьего хозяйства, в первую очередь следует отнести Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России). В настоящее время Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая объекты животного мира и среду их обитания, а также в области охоты.

Росприроднадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в частности осуществляет контроль и надзор:

  • за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, не отнесенных к водным биологическим ресурсам, в том числе в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;
  • за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов РФ полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции;

Росприроднадзор согласовывает введение органами государственной власти субъекта Российской Федерации ограничений и запретов на использование объектов животного мира, в том числе охотничьих ресурсов (кроме объектов рыболовства).

Субъекты Российской Федерации участвуют в указанных отношениях, являясь, равно как и Российская Федерация, одновременно и публичными образованиями, и полноправными участниками различного рода публичных и частных правоотношений. От лица субъектов РФ в данные правоотношения вступают их органы государственной власти. Следует отметить, что среди полномочий органов государственной власти субъектов РФ, перечень которых установлен указанным Федеральным законом, полномочий в сфере охоты и ведения охотничьего хозяйства нет, а лишь закреплены отдельные полномочия в сфере животноводства и регулирования оборота его продукции.

Муниципальные образования являются полноправными участниками отношений в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов. От лица муниципальных образований в данных отношениях участвуют органы местного самоуправления, которые, согласно ст. 35 Федерального закона об охоте, могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", таким образом, собственными полномочиями в данной сфере органы местного самоуправления не обладают.

В качестве недостатков действующего охотничьего законодательства исследователи выделяют следующее:

  1. В статье 2 Закона об охоте продекларировано в качестве принципа правового регулирования участие граждан и общественных объединений в подготовке решений, касающихся охотничьих ресурсов и среды их обитания, однако в последующих нормах закона не нашли отражение конкретные формы и механизм такого участия.
  2. В Законе об охоте  отсутствуют соотносимые и измеримые требования, касающиеся качественных характеристик  общедоступных и закрепленных охотничьих угодий. Соответственно малоценные с точки зрения охотников предоставляются предпринимателям, а значит страдают интересы местного населения, которое  вынуждено покупать путевки в закрепленные охотничьи угодья. Особенно актуальна эта проблема для граждан с низким уровнем  дохода.
  3. Представляются недостаточно жесткими  требования к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность в сфере охотничьего хозяйства. При несоблюдении ими условий охотхозяйственного соглашения, поступлении систематических жалоб со стороны потребителей услуг, и при условии подтверждения указанных в жалобах фактов необходимо  предусмотреть возможность и механизм его досрочного одностороннего расторжения в судебном  порядке. Вместе с тем отсутствует механизм поощрения предпринимателей, добросовестно относящихся к своим обязанностям.
  4. Вопрос ценообразования на услуги по организации охоты также требует  конкретизации в действующем законодательстве, поскольку порождает частые  злоупотребления. Установление «договорных цен» на охотничьи ресурсы, являющиеся народным достоянием, недопустимо.  В настоящее время законодательно установлено правило лишь об ознакомлении с  требованиями охотничьего минимума (ст. 21 Закона об охоте)  – что является  недостаточным.
  5. Представляется неэффективной существующая структура закрепления полномочий, когда ни региональные, ни муниципальные власти в полной мере не обладают правомочиями по регулированию охоты и охотничьих угодий.

Указанные проблемы до сих пор остаются не решенными.  Имеющиеся государственные программы носят фрагментарный и не связанный характер. Не решила эту проблему и утвержденная в 2013 г. Государственная программа Российской Федерации "Воспроизводство и использование природных ресурсов", включающая подпрограмму "Сохранение и воспроизводство охотничьих ресурсов". Цель программы совпадает с ее названием - сохранение и воспроизводство охотничьих ресурсов. Актуальные социально-экономические вопросы обеспечения устойчивого существования и использования объектов животного мира и среды их обитания в круг вопросов, решаемых программой, не входят. Такой подход не только не отвечает современным представлениям об обеспечении устойчивого развития, но и негативно влияет на возможность достижения поставленных в программе задач (снижения уровня браконьерства, усиления борьбы с волками, роста численности копытных и т.д.).

Необходима разработка научно обоснованной и согласованной с отраслевыми общественными институтами федеральной Стратегии развития охотничьего хозяйства на долгосрочную перспективу. Документы стратегического планирования в других сферах природопользования, и прежде всего в сельском и лесном хозяйствах, должны быть взаимно согласованы и скоординированы с аналогичными документами в области охотничьего хозяйства.

Указанные документы стратегического планирования позволят в системном виде улучшить законодательство, государственное управление, охрану и использование ресурсов животного мира и в конечном счете разумно удовлетворять социальные потребности охотников, общества и государства в рекреации и охоте, в продукции, в сохранении биологического разнообразия.

Литература

  1. О животном мире: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.
  2. Об охоте  и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 24.07.2009 N 209-ФЗ //Российская газета. N 137. 28.07.2009.
  3. Андреев М.Н., Краев Н.В., Краева В.Н. Федеральная государственная политика в сфере охоты и охотничьего хозяйства //  Экологическое право. 2013.  N 3.
  4. Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (постатейный)  /под ред. О.Л. Дубовик. М., 2011.
  5. Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. 2008.

Волянский Е.В.

Нормативно-правовые аспекты государственного регулирования охоты и охотничьих угодий

  • Государственное и муниципальное управление


Яндекс.Метрика