Основные тенденции реформирования МВД России

Комарницкая Г.М.

Реформирование Министерства внутренних дел остается неоспоримым и широко обсуждаемым вопросом в обществе и одной из наиболее насущных задач модернизации системы государственного управления. 

Стоит отметить, что МВД имеет достаточно длительную историю реформирования, известны многократные попытки осуществления локальных трансформаций. За 34 года сменилось 15 министров внутренних дел,  при этом каждая смена руководства с необходимостью приводила к  существенной реорганизации всей системы. Наиболее «масштабные» из них произошли в период министра В.Федорчука (1982-1986гг). Однако социальная неудовлетворенность, а также сохранение проблем организации деятельности, результативности и ее измерения сохранялись как ключевые проблемы функционирования данной структуры.

Сложившиеся принципы функционирования органов внутренних дел самовозрождались и их сложно было перестроить не только внутренними, но и внешними усилиями. Система объективно и закономерно стремилась к устойчивости. По мнению большинства исследователей [1], неудачи прежних реформаторов связаны именно с тем, что общераспространенные нежелательные явления рассматривались ими как частные, не имеющие общих корней случаи.  Ограниченная оценка  неоднократно повторявшихся однородных процессов, даже при их региональной разобщенности, не позволяла судить о единстве и глубине причин их возникновения, в результате истинные причины выпадали из поля зрения управленцев. Это приводило к категорической убежденности в безупречности, полноте и важности вновь подготавливаемых нормативных материалов и ошибочно кажущейся неспособности отдельных руководителей на местах претворить их в жизнь.

Мы можем выделить следующие негативные тенденции, так и не решенные предыдущими этапами реформирования:

  • устойчивая прямая незаинтересованность на местах в реформах;
  • выборочный характер внедрения передовых форм и методов работы в отдельных органах внутренних дел;
  • неэффективность системы оценки деятельности сотрудников органов внутренних дел, заключающаяся не в оценке действий, а в оценке документов;
  • отсутствие глубокого всестороннего анализа и оценки результатов по единым принципам и подходам.

Стоит отметить, что указанные проблемы осознавались и поднимались еще в  1956 году. К ним возвращались неоднократно, в том числе в 1970 году на коллегии. В 1975 году ущербность действующей практики оценки результатов борьбы с преступностью и необходимость выработки новых подходов к ней была поднята журналом "Социалистическая законность". В 1976 году в приказе МВД «0 мерах по дальнейшему совершенствованию информационно-аналитической работы в органах внутренних дел» было поручено Академии и ВНИИ осуществить разработку методик комплексного анализа и прогнозирования оперативной обстановки,  а также критериев оценки деятельности органов внутренних дел и их служб. В 1977 году методика оценки экспериментально внедряется в 16-ти министерствах и управлениях внутренних дел страны и в 1979 году методические материалы рассылаются уже для повсеместного применения [2].

Этой проблеме посвящено более 50-ти научных публикаций, в 1981 году в Академии МВД успешно защищена диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Однако предложения ученых не воспринимаются практикой. Научные разработки оказываются нежизненными даже при наличии директивно-приказных методов их внедрения.

 

Резюмируя опыт реформ, стоит отметить, что они не только не решали коренным, системным образом ситуацию, но и усугубляли оппортунизм на местах, а оперативная работа свертывалась до реализации функций дознания и расследования, что фактически способствовало попустительству преступности.

Инициатором  нового витка реформы ведомства  уже в современной России стал Президент Д.А. Медведев, который в 2009-2010 гг. принял ряд принципиальных решений, касающихся оптимизации деятельности системы МВД России, в том числе федеральный закон «О полиции». Главной целью реализуемой реформы было провозглашено создание современной и эффективной правоохранительной системы в России, формирование нового облика сотрудника XXI века.

Осуществление реформы было обосновано рядом объективных факторов:

Во-первых, требовалось привести в соответствие основу деятельности органа охраны правопорядка с принципами построения правого и демократического государства. Еще в 1993 году Российская Федерация сделала свой исторический выбор, закрепив эти принципы на конституционном уровне. А органы правопорядка продолжали руководствоваться в своей деятельности изжившими себя методами и не соответствующими времени приоритетами.

Во-вторых, следовало вывести органы внутренних дел из-под двойного подчинения, осуществив централизацию. Милиция общественной безопасности финансировалась по остаточному принципу из бюджетов субъектов, а сотрудники фактически были поставлены в зависимость от местных органов власти.

В-третьих, нужно было оптимизировать работу органов правопорядка, избавившись от избыточных функций. Многие обязанности милиции выходили за рамки ее правоохранительного предназначения, что приводило к чрезмерности ее присутствия во всех сферах общественной жизни.

В-четвертых, было необходимо вернуть профессии престиж, увеличить денежное содержание и обеспечить сотрудников социальными гарантиями. Без этого невозможно сформировать профессиональное кадровое ядро и осуществить процесс внедрения современных технологий.

В-пятых, требовалось добиться большего единообразия с полицейской системой мира, поскольку преступность приобрела транснациональный характер. Появились преступления в сфере высоких технологий, выросли масштабы коррупции, терроризма и экстремизма.

Собственно инициация реформирования МВД была связана с рядом вопиющих событий, носящих резонансный характер (в т.ч. дело майора Евсюкова). В этих условиях в 2009 основополагающей целью реформы ведомства стало кардинальное изменение социальной роли органов внутренних дел в обществе, в первую очередь, предусматривающее постепенное вытеснение из их деятельности карательной функции.

Была создана новая нормативно-правовая база,  значительно более отвечающая современным требованиям общественности и потребностям государства: принято три основных федеральных закона «О полиции», «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел…», «О службе в органах внутренних дел…». Кроме того, было издано 17 указов Президента Российской Федерации, 19 постановлений Правительства Российской Федерации почти 800 ведомственных приказов. Сформирована единая федеральная структура органов внутренних дел, соответствующая общим принципам федерализма. В эту централизованную систему управления территориальными органами, основанную на принципах единоначалия и субординации, органично вписана полиция. Произошло освобождение органов внутренних дел от ряда несвойственных им и дублирующих функций. 

Оптимизирована структура органов внутренних дел. По словам В.А. Колокольцева, в наибольшей степени сокращению подверглись аппараты управления. . Оптимизирована и система территориальных органов внутренних дел в целях максимального приближения отделений к месту проживания граждан.

Заметные подвижки произошли на пути формирования новой кадровой политики. Была проведена внеочередная переаттестация всего личного состава органов внутренних дел.

В результате проведенных преобразований сотрудники органов внутренних дел получили солидный пакет социальных гарантий. С 1 января 2012 года размер денежного довольствия увеличился в среднем в два раза. Введен новый механизм расчета пенсий, который повышает их более чем в полтора раза. Впервые за многие годы решается самый «больной» и важнейший для сотрудников вопросов – жилищный. Реформа позволила  приблизить уровень социальных гарантий наших полицейских к стандартам развитых европейских государств.

Стоит отметить, что флагманская инновация в рамках реформы — федеральный закон «О полиции» [3]  разрабатывался после масштабного общественного обсуждения, в ходе которого от граждан поступило более 33 тысяч откликов и конкретных предложений по совершенствованию текста законопроекта. В результате многие положения законопроекта были изменены или дополнены.

В данном правовом акте заложены принципиальные положения, направленные на повышение уровня защищенности прав и свобод граждан, эффективности деятельности полиции по борьбе с преступностью и обеспечению правопорядка. В их числе:

  • общественный контроль за деятельностью органов полиции, их должностных лиц; формирование системы оценки работы подразделений полиции на основе общественного мнения и уровня удовлетворенности граждан правоохранительными услугами;
  • обеспечение четкого соблюдения полномочий, предоставленных сотрудникам полиции;
  • жесткие требования к профессиональной пригодности лиц, проходящих службу в обозначенной государственной структуре, постоянное совершенствование уровня профессионализма каждого сотрудника;
  • развитие правоохранительной деятельности на основе использования достижений инновационных технологий и др.

В целом предполагается, что принятие закона обеспечит условия для решения широкого круга текущих политико-правовых проблем, касающихся деятельности системы МВД России, а также вопросов социально-экономического развития страны, связанных со снижением уровня преступности, действенностью системы профилактики преступлений и правонарушений, повышением уровня защищенности личности и качества услуг, оказываемых населению правоохранительными органами.

В Федеральном законе содержится ряд профессионально-этических требований к сотрудникам полиции. В частности, он обязывает полицейских, в том числе во внеслужебное время, воздерживаться от любых действий, способных нанести ущерб авторитету полиции. Основным принципом деятельности полиции является соблюдение и уважение прав и свобод человека. Оправданием действий (бездействия) сотрудника полиции не могут быть незаконные приказы вышестоящих должностных лиц или какие-либо иные обстоятельства. Сотрудник полиции обязан внимательно выслушать любого обратившегося к нему гражданина и в пределах своей компетенции принять необходимые меры для решения поставленного перед ним вопроса. При взаимодействии с гражданином сотрудник полиции обязан назвать свои должность, звание, фамилию и по требованию гражданина предъявить свое служебное удостоверение. В случае применения к гражданину мер принуждения сотрудник полиции обязан объяснить причину своих действий и разъяснить гражданину его права и обязанности. Гражданин, задержанный сотрудником полиции, имеет право на телефонный разговор со своими близкими.

Федеральным законом установлен исчерпывающий перечень прав и обязанностей полиции, которые основаны на ее предназначении как правозащитного института, призванного защищать жизнь, здоровье, права и свободы личности, противодействовать преступности и охранять общественный порядок. Полиция оказывает помощь гражданам во всех случаях, когда они в ней нуждаются. Сотрудники полиции обязаны защищать не только граждан, пострадавших от противоправных деяний, но и граждан, ставших жертвами несчастного случая или в силу разных причин находящихся в беспомощном или опасном для их жизни и здоровья состоянии.

Одной из самых важных и актуальных тем, связанных с работой полиции, является проблема кадров. В Федеральном законе «О полиции» установлены четкие критерии приема на службу. Каждый потенциальный кандидат на службу в полиции, прежде всего, пройдет комплексное изучение личности, психологическое тестирование и медицинское обследование. Тем, кто поступает на службу в полицию, действующие сотрудники и руководители будут давать поручительство, и таким образом нести ответственность за их дальнейшие действия. Подобная практика давно и успешно апробирована в российских спецслужбах. Если человек совершит проступок или правонарушение – служебное расследование коснется и его поручителей.

Начиная с третьего квартала 2012 г. в экспертном сообществе  инициирована ввторая волна обсуждений  реформы МВД. Стоит отметить, что технологии привлечения общественности в рамках данной волны изменились. В состав рабочей группы вошли в основном члены профессионального сообщества - действующие и бывшие сотрудники МВД, а также работники ведомственной науки, представители прокуратуры и ФСИН,  сотрудник правового управления Президента РФ, а интересы общественности представляют известные правозащитники и адвокаты.

На нынешнем этапе уже не будет всенародного обсуждения, подобного тому, которое было в преддверии принятия закона "О полиции". Эксперты в своем кругу будут разрабатывать дальнейшую стратегию реформы и предлагать варианты решения ключевых вопросов.

Прежде всего, рабочая группа должна будет дать оценку проведенным ранее преобразованиям и решить, каким путем проводить дальнейшие реформы. Основные направления нового этапа реформы - это наведение порядка в сфере регистрации преступлений, борьба с рецидивами "палочной системы" отчетности и повышение качества образования полицейских.  В плане нового этапа реформ - расширение сотрудничества подразделений внутренних дел с общественными организациями и просто с гражданами, занимающими активную жизненную позицию.

В частности, рабочая группа рассмотрит целесообразность привлечения волонтеров и профессиональных психологов в помощь полицейским на начальном этапе работы с потерпевшими, например, при приеме заявлений.

Вообще же развитию отношений МВД с обществом посвящен целый блок в плане второго этапа реформы. В частности, это следующие направления:

  • развитие форм сотрудничества с правозащитными организациями,
  • организация диалога с оппозицией при обеспечении порядка во время проведения массовых акций,
  • совершенствование деятельности общественных советов при МВД России и его территориальных органов, наделение их контрольными функциями при защите прав и свобод граждан.

На наш взгляд, ожидания от предыдущего этапа были завышены. Получилось так, что начавшаяся реформа не соответствует ее заявленным целям. Вспомогательные структуры практически не сократились, а численность оперативных подразделений, наоборот, была существенно снижена. Это произошло потому, что более искушенные в аппаратном выживании руководители успешнее провели свои подразделения сквозь сито реформ.  Важным позитивным моментов второго этапа реформы должен стать анализ объективности сокращения городских и поселковых отделов (отделений) внутренних дел. Ожидается, что некоторые из ликвидированных подразделений будут восстановлены.

Резюмируя вышесказанное, можно отметить, что в целом тренд реформы ясен  и объективно соответствует потребностям общества в данном институте. Однако, стоит отметить, что большинство «инноваций» в данной сфере, предложенных на первом этапе реформы так и не достигли своей цели. Оставшаяся же часть будет рассмотрена и, скорее всего, признана экспертами второй волны реформы как не соответствующая  целям реформы.  Тот факт, что маятниковые колебания в отношении позиции руководства страны  в течение двух лет свидетельствует о недостаточно слаженной позиции по данному вопросу. Кроме того, на наш взгляд, технологически неверным стал сам факт привлечения широких общественных масс к обсуждению реформы на первом этапе при отсутствии масштабной обратной связи по результатам двух лет.  Так же не верным является сужение экспертной группы на втором этапе. Указанная технология в конечном итоге вызовет дополнительное сопротивления на местах при реализации второго этапа реформы.

Литература

  1. Реформа МВД. Провалы избранной системы оценки [электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://reforma-mvd.narod.ru/
  2. анализ дорожной карты реформирования Министерства внутренних дел Российской Федерации [электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://reforma-mvd.narod.ru/
  3. О полиции: Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ [электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-плюс»

Комарницкая Г.М.

Основные тенденции реформирования МВД России

  • Власть и общество


Яндекс.Метрика