Совершенствование технологий стратегического управления в муниципальном образовании

Катаева Е.В.

Процесс управления социально-экономическим развитием города опирается на четко определенную и взаимосогласованную систему целей и задач, что верно и для более крупных территориальных объектов – региона и страны в целом. Долгосрочные цели, определяющие параметры развития на десять и более лет вперед формируются в рамках процесса стратегического планирования, являющегося необходимым элементом социально-экономического управления территориальным развитием и условием повышения конкурентоспособности территориального объекта.

В системе планирования территориального развития РФ используются различные виды планово-прогнозных документов, в числе которых: прогнозы социально-экономического развития,  комплексные стратегические концепции и планы, национальные проекты, отраслевые стратегии, целевые государственные и муниципальные программы, бюджетные стратегии и др.

Прогнозирование – это процесс научного предвидения (предсказания), базирующийся на учете разнообразных факторов, позволяющих охарактеризовать будущее состояние объекта [1]. Результатом прогнозирования является выработка прогнозов – аргументированных представлений о будущем состоянии изучаемого объекта, носящих вероятностный характер [2]. При прогнозировании социально-экономического развития на субфедеральном уровне преследуются три группы задач:

  • предвидение вариантов социально-экономического развития региона;
  • предвидение возможных последствий управленческих решений, влияющих на социально-экономические процессы;
  • корректировка управленческих решений в связи с изменениями в экономике региона и стране в целом.

По отношению к временному горизонту прогнозного периода выделяют следующие виды прогнозов: краткосрочные (на срок до 2 лет), среднесрочные (на период до 5 - 7 лет), долгосрочные прогнозы (на период до 20 лет) и сверхдолгосрочные (свыше 20-25 лет).

Роль планирования за последние годы значительно изменилась. Если в дореформенный период планы носили директивный характер, то  в настоящее время сфера прямого планирования ограничена только государственным сектором. Все большую роль приобретает индикативное планирование, носящее рекомендательный характер и призванное помочь бизнесу и некоммерческим организациям в составлении их собственных планов.

Особое значение приобретает разработка долгосрочных стратегических документов, актуальность этой деятельности повышается по мере стабилизации экономики и её устойчивого роста.

Среди планово-программных документов территориального развития особое место занимают целевые программы. В настоящее время общепризнанным является мнение, что программно-целевой метод служит важнейшим инструментом осуществления социальной и экономической политики развития территории наряду с методами прогнозирования и индикативного планирования. Целевые программы представляют собой увязанные по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплексы научно-исследовательских, опытно-конструкторских, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение конкретных задач в области государственно-федеративного строительства, научно-технического, экономического, инвестиционного, социально-демографического, внешнеэкономического, культурного, экологического и регионального развития Российской Федерации.

Их важнейшей особенностью является определение, исходя из народнохозяйственной значимости, экономической и социальной целесообразности состава приоритетных направлений развития и очередности их реализации с учетом возможностей финансирования программных мероприятий на федеральном, региональном или местном уровнях. Практика показывает, что целевые программы могут быть эффективно использованы для управления социальными и экономическими процессами на уровне РФ в целом, в регионах и муниципальных образованиях.

В западных странах комплексные плановые документы развития муниципальных образований формируются в условиях стабильной нормативной и организационной среды и устоявшихся «правил игры». Программы развития там ориентированы в первую очередь на укрепление экономической базы путем привлечения инвестиций для увеличения налогового потенциала и создания рабочих мест. Поэтому проектная часть для комплексных плановых документов является обязательной и находится в центре всего процесса планирования. Планы часто ориентируются на реализацию конкретных проектов, способных вывести муниципальную экономику на качественно иной уровень.

В России такие стабильные условия пока отсутствуют: сохраняется правовая и организационная неопределенность, не завершены основные институциональные преобразования на местном уровне, не отрегулированы рыночные механизмы управления землей и недвижимостью и т.д. Соответственно, центральной задачей планов и программ российских муниципалитетов как раз и становится формирование необходимых условий развития. Поэтому значительное место в них занимают мероприятия административного характера, направленные на реорганизацию и оптимизацию системы управления муниципальным хозяйством. При этом проектная часть, составляющая основу западных планов, в российской практике бывает недостаточно развита. Тем не менее, роль подобных программных документов очень велика.

Следствием указанных особенностей формирования процесса стратегического планирования  в России являются системные проблемы, наблюдаемые в большинстве стратегических планов как документов.  Указанные проблемы должны целевым образом решаться при разработке конкретного документа.

Во-первых,  не смотря на наличие значительного числа подзаконных актов по стратегическому планированию отраслевого характера, так и не разработан  единый нормативно-правовой акт, позволяющий увязать, с одной стороны, а с другой, - разграничить категории планирования, прогнозирования и программирования социально-экономического развития. Попытки этого были сделаны несколько раз. Последняя инициатива  была от Минэкономразвития России (Проект Федерального закона "О государственном стратегическом планировании", 2012 г.), однако, она так и не получила движения.

Представляется необходимым формирование данного документа, а также унификация процесса планирования на всех уровнях власти.

Во-вторых, на сегодняшний момент наблюдается рассогласование по времени процесса принятия документов стратегического характера на всех уровнях власти. Особо значимым, является учет особенностей и целевых ориентиров  вышестоящих документов стратегического характера, а также  горизонтальная интеграция документов финансового комплексного градостроительного и стратегического социально-экономического характера.

При разработке стратегического плана социально-экономического развития города автор считает необходимым учитывать цели и направления развития, обозначенные в стратегических документах вышестоящих уровней власти. Цели и задачи развития каждой отдельно взятой территории не должны противоречить, а, скорее, дополнять и уточнять цели и задачи развития регионов и страны.  Далее, несомненно, градостроительное, финансовое и стратегическое планирование должны быть тесно взаимосвязаны и содержать общие цели и направления.

 

 

Рис. 1. Взаимосвязь видов планирования на муниципальном уровне

 

Мы также считаем, что в случае, когда речь идет о планировании развития муниципалитета с моноспециализацией и высокой зависимостью от градообразующего предприятий, то возникает необходимость рассмотрения перспектив развития и направлений муниципальной политики с учетом содержания плана развития этого предприятия.

В-третьих, важной проблемой является  сохранение декларативного характера стратегии на большинстве территорий.   Без предусмотренного процесса реализации стратегии, спрограммированной оценки результатов реализации стратегический план остается лишь документом. 

Цели, задачи и мероприятия программ и проектов должны органически вписываться в стратегию развития города, быть соразмерены с потребностями города, его потенциалом, служить достижению целей развития.  Использование программно-целевого подхода создает значимые предпосылки для достижения намеченных целей с наименьшими затратами, преодоления ведомственных барьеров, объединения интересов предприятий и организаций различных форм собственности, органов власти и населения для решения проблем развития города.

Применительно к реализации стратегического плана территории оперативный и тактический контроль должен проводиться комитетами, рабочими группами и иными подразделениями Администрации муниципалитета. Эти виды контроля ориентированы на отслеживание в основном за текущей и краткосрочной деятельностью Администрации в сфере реализации стратегического плана.

Стратегический контроль, на наш взгляд, является прерогативой той организационной структуры, которая ответственна за разработку, продвижение  и реализацию стратегического плана. В указанную организационную структуру  должны входить представители жителей города,  представители науки, бизнеса, муниципальной власти. Контроль на этом уровне должен осуществляться посредством расширенных заседаний и проведения конференций по отдельным острым вопросам. Выносимые на этом уровне решения становятся решающими при корректировке стратегического плана.

Помимо опыта разработки системы стратегического контроля в стратегических социально-экономических документах можно встретить  категорию «мониторинг». По мнению автора, неверно отождествление некоторыми специалистами  понятий контроля и мониторинга. Понятие пространство  контроля мы считаем более широким, оно включает, по сути, две подсистемы – мониторинг и коррекцию.  Контроль оперирует достаточно расплывчатыми понятиями, в то время, как мониторинг является более детальным анализом состояния среды и уровня развития явления.

Объектами социально-экономического мониторинга могут выступать как элементы социальной сферы – численность, размещение, продолжительность жизни, уровень жизни населения; так и элементы экономической сферы – состояние промышленности, инвестиционная привлекательность, эффективность использования ресурсов и др.

С содержательной точки зрения мониторинг, как элемент стратегического контроля должен включать четыре составные части:

  • мониторинг внешней среды развития города;
  • мониторинг интегральных показателей
  • мониторинг общих результатов реализации стратегического плана,  отражающий степень продвижения по стратегическим направлениям;
  • мониторинг процесса реализации мер, включающий оценку продвижение каждой меры, эффект от ее реализации, активность рабочей группы.

При этом, являясь частью системы контроля, мониторинг может быть как стратегическим, так и оперативным. По мнению автора, к реализации социально-экономического плана территории более применим стратегический мониторинг, целью осуществления которого является обнаружение долговременных тенденций, предсказания удаленных событий, формирования представлений о медленно изменяющихся сущностях.    

На основании  результатов мониторинга должны приниматься решения о распределении ресурсов и корректировке целей и мер стратегического плана. При этом наиболее эффективным инструментом стратегического контроля и мониторинга является система индикаторов количественного и качественного характера. Выбор индикаторов для оценки реализации плана – это сложный процесс, от которого во многом зависит объективность оценки, а следовательно, и выводы относительно эффективности преобразований, осуществляющихся в соответствии со стратегическим планом. Основной признак индикатора -  заключается в том, что  индикаторы оценивают условия, состояния и тенденции относительно целей и задач, т. е. показывают, достигнуты ли поставленные цели или созданы ли возможности для их достижения.

По мнению автора, система индикаторов социально-экономического развития территории должна отражать, с одной стороны, сложившуюся систему муниципальной статистики, с другой стороны соответствовать тем показателям, которые использовались в рамках анализа социально-экономического положения территории.

Система индикаторов должна быть ориентирована на решение следующих задач:

  • диагностика подготовки и реализации плана;
  • создание систем количественных измерений и качественных характеристик, которые позволят точно оценить реализацию плановых целей и задач;
  • предоставление информации пользователям в понятной и удобной форме.

По мнению автора, указанные рекомендации должны  найти закрепление в виде единых методологических принципов, декларируемых разработчиками стратегических документов всех уровней власти, и особенно органов местного самоуправления, а также непосредственно используемые при разработке комплекса прогнозно-аналитических документов местного уровня.

Литература

  1. Экономика: Энциклопедический словарь / В.Г. Золотогоров. Минск: Книжный дом, 2004.
  2. Национальная экономика / Под. ред. П.В. Савченко. М.: Экономист. 2005.
  3. Ветров Г.Ю. Лекции «Управление муниципальным экономическим развитием». М., ГУ-ВШЭ, 2006.
  4. Катькало В. С.Теория стратегического управления: этапы развития и основные парадигмы // Вестник СПбГУ. Сер. «Менеджмент». 2002. Вып. 2. С. 3-21; Вып.3. С.3-26.

Катаева Е.В.

Совершенствование технологий стратегического управления в муниципальном образовании

  • Власть и общество


Яндекс.Метрика