Правовой статус муниципального служащего как основа противодействия коррупции

Халидов М.Р.

История зарождения органов местного самоуправления, так или иначе, связана с появлением самого нашего государства, постепенно пройдя все этапы становления, формирования и реструктуризации. Будь то хутор, поселение или городская местность, местная публичная власть существовала всегда на приведенных территориях, и, как правило, входила в единую систему государственности. Так, например, при князе Рюрике существовали наместничества на отдельных небольших территориях, которые являлись представителями Князя и решали насущные вопросы населения. Таким образом, эволюция развития территориальной (местной) власти привела к четкому проявлению органов местного самоуправления с вступлением в силу Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993года, в которой местное самоуправление признано одной из форм волеизъявления народа и важнейшей основой конституционного строя России. Следует отметить, что отличие органов местного самоуправления от ранее существовавших подобных структур заключается в их наибольшей самостоятельности, автономии в решении, что подкреплено предписанием Конституции  РФ: «органы местного самоуправления не входят в структуру госорганов власти»[1].  Несмотря на приведенную формальность, необходимо считать органы местного самоуправления звеном государственного аппарата, поскольку единственным носителем власти в РФ признан его многонациональный народ. Кроме того, учитывая тот факт, что любая административно-территориальная единица –  Республика, Округ, область или города федерального значения состоят из муниципальных (местных образований), можно по праву назвать органы местного самоуправления самыми массовыми.

Подтверждение возможности существования такого мнения основывается и на том, что муниципальная и государственная службы тесно взаимосвязаны, что закрепляется ст. 7 Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной службе» [2]  из которой следует, что взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством:

  1. единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;
  2. единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;
  3. единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;
  4. учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
  5. соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;
  6. соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей.

Основополагающим элементом органов местного самоуправления, обеспечивающим распорядительную, исполнительную или организационную функцию, является муниципальный служащий, в правовой статус которого входят ограничения и запреты, направленные на предупреждение, противодействие коррупционным проявлениям. Так, например, в Федеральном законе № 273 «О противодействии коррупции» [3] прописана обязанность  органов местного самоуправления наряду с органами государственной власти  по выявлению, пресечению причин коррупции, а также по расследованию коррупционных правонарушений. Вся деятельность муниципального служащего в соответствии с Федеральным законом № 273 направлена на  обеспечение и защиту основных прав и свобод человека и гражданина; приоритетность применения  мер антикоррупционной направленности, «неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений». Также муниципальный служащий должен выполнять свои должностные обязанности в духе четкого соблюдения Конституции, Федеральных конституционных законов   и иных нормативных правовых актов, должностной инструкции. Таким образом,  законность, прозрачность являются основными принципами функционирования органов местного самоуправления.  Условно необходимо разделить правовой статус муниципального служащего как основу противодействия коррупции на следующие  составляющие: пресечение коррупции; контроль прозрачности деятельности муниципальных служащих; урегулирование конфликтных ситуаций.

Пресечение коррупции - это предотвращение правонарушений (преступлений) коррупционной направленности на самых ранних этапах возможности появления таковых, например: «гражданин не может быть назначен на должность главы местной администрации по контракту, а муниципальный служащий не может замещать должность главы местной администрации по контракту в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов) с главой муниципального образования», «близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с главой муниципального образования, который возглавляет местную администрацию, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью этому должностному лицу, или с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому» [4].

Следует отметить, что данная норма распространяется на запрет прямого, непосредственного подчинения муниципального служащего должностному лицу, а ведь в реальности даже в случае отсутствия непосредственного подчинения при условии, что один из должностных лиц по иерархической структуре выше другого, являющегося его родственником, возможно, будет иметь место покровительство или попустительство. Соответственно вполне справедливым будет вообще запретить работу в одном аппарате должностному лицу – высокопоставленному чиновнику и муниципальному служащему – родственнику указанного чиновника.

Также в числе  ограничений и запретов, которые  являются рычагом по  пресечению коррупционных правонарушений (преступлений) – это запрет «заниматься предпринимательской деятельностью; обязанность уведомлять в письменной форме своего непосредственного начальника о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта; состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;  получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения); выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц...»; «использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспечения, другое муниципальное имущество; разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; принимать без письменного разрешения главы муниципального образования награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями» [4].

Кроме перечисленного выше, следует привести еще оно ограничение, препятствующее поступлению на муниципальную службу, а также прохождение данной службы: «непредставление предусмотренных настоящим ФЗ № 25, ФЗ № 273 и другими федеральными законами сведений или представления заведомо недостоверных или неполных сведений при поступлении на муниципальную службу». Считаем, что указанное условие может быть справедливо только в том случае, если муниципальный служащий или претендент на поступление на муниципальную службу заинтересованы в скрытии подобного рода информации, но ведь могут быть обстоятельства, о которых перечисленные лица не могли знать заранее.

К контролю прозрачности деятельности муниципальных служащих следует отнести следующие  нормы, отображенные в ФЗ № 25: «муниципальный служащий, замещающий должность муниципальной службы, включенную в соответствующий перечень, обязан представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в порядке и по форме, которые установлены для представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации»; «гражданин, замещавший должность муниципальной службы, включенную в перечень должностей, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с муниципальной службы не вправе замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работу на условиях гражданско-правового договора в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции муниципального (административного) управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности муниципального служащего, без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации»; «сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства»; «непринятие муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение муниципального служащего с муниципальной службы»; «муниципальный служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение...»; «заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации» [4].

Указанные нормы, позволяют осуществлять контроль законности работы муниципальных служащих, пресекать возможность появления конфликтов интересов на муниципальной службе. Однако  приведенное выше условие: «непринятие муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта...» может использоваться против указанного служащего как провокация к поборам и взяточничеству. Допустим, если представителю работодателя становится известен факт отсутствия мер со стороны муниципального служащего по предотвращению назревающей конфликтной ситуации интересов, а данный факт есть ни что иное как выдуманный кем-то эпизод, то лицо использующее недостоверную информацию посредством донесения ложной информации непосредственному руководителю муниципального служащего.

Для урегулирования конфликтных ситуаций на муниципальной службе в действующем законодательстве введено понятие «личная заинтересованность» и «конфликт интересов». «Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования» [3]. «Под личной заинтересованностью муниципального служащего понимается возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи или лиц, указанных в пункте 5 части 1 статьи 13 настоящего Федерального закона, а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами» [3].

Существуют различные способы урегулирования конфликта интересов, в качестве примера можно привести следующее: «…изменение должностного или служебного положения муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов...», «отстранение представителем нанимателя (работодателем)  муниципального служащего от замещаемой должности муниципальной службы на период урегулирования конфликта интересов» [4].

Также  для  урегулирования конфликта интересов у лиц, замещающих муниципальные должности предусмотрена обязанность передачи принадлежащих ему ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, если владение лицом, замещающим должность муниципальной службы, ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов» [3].

Подводя итог  вышесказанному, необходимо обратить внимание на тот факт, что правовой статус муниципального служащего то есть запреты, ограничения не в полной мере могут обеспечить антикоррупционную "атмосферу". В качестве примера следует привести обязанность муниципального служащего «соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций», в реальности, которая практически не регулируется, ведь существуют случаи, когда сложно определить нарушены либо соблюдены интересы граждан. Таким образом, например, при обращении граждан в органы местного самоуправления, по вопросу земельного отведения муниципальный служащий вполне сможет отказать в приеме документов либо найти в оформлении указанной документации ошибки, что и станет основанием для отказа в удовлетворении потребности какого-либо лица. А данное лицо в свою очередь не сможет определить, имеется ли в составе действия муниципального служащего нарушение его законных интересов, ведь муниципальный служащий своими действиями мог преследовать свои личные интересы.

Литература

  1. Конституция Российской Федерации от 25 декабря 1993 // Российская газета 2009 № 4831
  2. О  государственной службе: Федеральный закон  от 27 июля 2004 № 79- ФЗ//Российская газета 2004 № 3539
  3. О противодействии коррупции: Федеральный закон  от 25.12.2008. № 273 //Российская газета. 2008. № 4283.
  4. О муниципальной службе: Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ// Российская газета. 2007 № 4310.

Халидов М.Р.

Правовой статус муниципального служащего как основа противодействия коррупции

  • Правовое регулирование жизнедеятельности общества


Яндекс.Метрика