Принципы организации местного самоуправления: избирать или назначать?

Раубе А.Б. , Федоровских А.А.

Согласно российскому законодательству об общих принципах организации местного самоуправления предусматривается альтернатива выбора главы муниципального образования. Муниципальное образование в лице населения само решает, вопрос о способе избирания главы на референдуме или представительного органа местного самоуправления. Глава может избираться в первом случае - на выборах, путем всеобщего, прямого и тайного голосования или во втором случае - представительным органом местного самоуправления из своего состава. Решение данного вопроса четко прописывается в уставах муниципальных образований.

Для определения оптимального способа избрания главы муниципального образования, удовлетворяющего интересы в первую очередь населения, нами проведен сравнительный анализ, с целью выявления  сильных и слабых стороны каждого из способов.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом и авторитетным руководителем, способным решать проблемы населения. Он наделен уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

При характеристике правового статуса главы муниципального образования следует обратить внимание на признаки должностного лица местного самоуправления – это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Выборность должностных лиц местного самоуправления в частности, глав муниципального образования, справедливо и для глав, избираемых вторым способом, представительным органом из своего состава, когда главой становится депутат, избранный населением на муниципальных выборах.

Глава муниципального образования имеет следующие исключительные полномочия в независимости от способа избрания: 1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действовать от имени муниципального образования; 2) подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования,; 3) издает в пределах своих полномочий правовые акты, указы, распоряжения; 4) требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Иные полномочия, возложенные на главу уставом муниципального образования, осуществляются в соответствии с объем вопросов местного значения конкретного муниципального образования.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
Контроль со стороны населения и представительных органов местного самоуправления за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляется в виде – отчетности. В уставах муниципальных образований прописывается подотчетность главы представительному органу, а форма отчетности перед населением лишь в общем виде. Поэтому для дальнейшей эффективной работы, необходимо рекомендовать представительным органам, принять соответствующие решения или утвердить положения об отчетах главы перед избирателями, об информировании им населения о своей деятельности и деятельности иных органов местного самоуправления в не зависимости от способа избрания главы.

Срок полномочий главы муниципального образования, избранного первым способом, на муниципальных выборах, прописывается в уставе муниципального образования и не может быть менее 2 и более 5 лет. Полномочия главы муниципального образования начинаются с момента его вступления в должность, по принципу преемственности, т.е. с момента прекращения полномочий прежнего главы. Днем избрания главы следует считать день, в котором он был избран, несмотря на то, что результаты выборов муниципальная избирательная комиссия устанавливает несколько позднее.

Срок полномочий главы, избранного альтернативным способом, представительным органом из своего состава, ограничивается сроком полномочий соответствующего представительного органа. Днем избрания главы, в данном случае, считается день вступления в силу решения представительного органа об избрании главы.

Прекращение полномочий главы муниципального образования, вне зависимости от способа избрания будут следующие: в случае его смерти; отставки по собственному желанию; отрешения от должности в рамках ответственности перед государством; по решению суда; выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; прекращения у него российского гражданства или гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ; его отзыва избирателями [2, c.25-28].

Дополнительным основанием прекращения полномочий для главы муниципального образования избранного из состава представительного органа, является досрочное прекращения полномочий представительного органа муниципального образования.

Подводя промежуточные итоги можно сказать, что стать главой муниципального образования одержав победу на прямых выборах гораздо сложнее и ответственнее перед населением муниципального образования, чем быть избранным («договориться») среди депутатов.

Существует еще одна схема управления, на которую необходимо обратить внимание, когда глава муниципального образования назначается, здесь уже начинает работать институт Сити - менеджеров.

Опираясь на концепцию развития местного самоуправления, не ущемляя права населения по решению вопросов местного значения, наиболее оптимальной схемой управления должна выглядеть следующим образом. На прямых выборах избирается глава муниципального образования, который возглавляет представительный орган местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет Сити-менеджер.

Данная схема несколько противоречит российскому и международному законодательству, в ст. 12 Конституции РФ, в которой говорится о том, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти", следовательно, назначение глав муниципальных образований не правомочно, что также противоречит Европейской хартии по местному самоуправлению, которая ратифицирована РФ. Однако, Федеральный Закон №131 предусматривает вариант, при котором представительный орган местного самоуправления назначает главу муниципального образования по итогам конкурса, то есть по контракту.

Рассмотрим положительные стороны данной схемы управления:

При назначении главы администрации, к кандидатуре предъявляются строгие требования, касающиеся его профессионализма, опыта работы на муниципальных должностях и личных качеств, во избежание непрофессионализма. Чего нельзя учесть в результате всенародных выборов, когда главой становился кандидат, не обладающий профессиональными навыками, без опыта управления территориями муниципального образования.

Возникающие недоговоренности и трения между всенародно избранными представительным органом и главой администрации, отрицательно влияют на эффективность работы муниципального образования. В этом случае вся власть на местах сосредоточена в руках главы муниципального образования, он может игнорировать мнение представительного органа.  Данная проблема решается  в случае, назначения главы администрации по контракту, тогда глава муниципального образования будет возглавлять представительный орган, что позволит уравновесить силы представительного и исполнительного органа муниципального образования.

Еще один плюс состоит в том, что расторгнуть контракт с главой администрации, гораздо проще, чем отозвать всенародно избранного главу муниципального образования, это сложная и длительная юридическая процедура.

Отрицательная сторона назначения главы администрации по контракту - это уменьшение ответственности перед населением муниципального образования. Зависимость только в отношении депутатов представительного органа, так как именно они принимают решение об его избирании. Хотя в жизни складывается ситуация, когда на избрание сити-менеджеров очень сильно влияет конкурсная комиссия, которая контролируется губернатором, поэтому депутаты в этом случае не зависимы. Однако на практике это может создать конфликтную ситуацию, свое недоверие главе могут высказать не только депутаты, но и население муниципального образования. [1, с. 61- 65].

Система назначения глав местной администрации районов и городов достаточно удобна при организации деятельности местной власти и беспрекословного подчинения государственным структурам власти, чего очень сложно  добиться при прямых выборах.

Таким образом, резюмируя все выше изложенное, необходимо отметить, что функционирование системы местного самоуправления в отдельно взятом муниципальном образовании во многом будет зависеть от главы местного самоуправления: это подтверждают данные полученные в ходе многочисленных социологических мониторингов и показателей развития конкретных муниципальных образований.

По результатам общефедеральных и региональные социологические опросы, которые проводились в различные периоды, абсолютное большинство россиян видит местное самоуправление институтом выборным.

В защиту данного мнения В.А. Щепачев приводит следующие аргументы: «Избрание главы муниципального образования только на всеобщих, равных выборах путем тайного голосования может обеспечить максимальную подотчетность данного должностного лица, а также максимальное вовлечение населения в осуществление местного самоуправления. Именно население должно формировать органы местного самоуправления» [3, с. 52].

Проведенный нами анализ не дает однозначного, ответа на поставленный вопрос, поэтому право выбора организационных структур местного самоуправления предоставляется населению. Однако у граждан не всегда есть возможности обсудить эту инициативу и высказать свое мнение. Тем не менее, они не должны быть лишены возможности, избирать главу администрации муниципального образования, от которого полностью зависит их жизнь.

Литература

  1. Бабун Р.В. Роль представительных органов на современном этапе реформы местного самоуправления // Городское управление. 2011. № 4. С. 61-65.
  2. Пылин В.В. Устройство органов местного самоуправления: некоторые проблемы и пути их решения // Управленческое консультирование. 2009. № 2.  С. 25-28.
  3. Щепачев В. А. Проведение выборов по новой редакции федерального закона на примере города Оренбурга // Муниципальная власть. 2007. № 5. С. 52-53.

Раубе А.Б., Федоровских А.А.

Принципы организации местного самоуправления: избирать или назначать?

  • Государственное и муниципальное управление


Яндекс.Метрика