Опыт построения системы межбюджетных отношений в ФРГ

Десяткова А.Ю. , Савинкова Р.Е.

Одной из наиболее важных и актуальных проблем в России на сегодняшний день является организация взаимодействия федеральных и региональных органов государственного управления. Российская Федерация как объект управления  - государство, в состав которого входит 85 субъектов, качественно различающихся по уровню социально-экономического развития.

Собственных доходов бюджетов большинства субъектов РФ недостаточно для решения стоящих перед ними социально-экономических задач, а уровень бюджетной обеспеченности некоторых регионов отличается в разы. Поэтому на сегодняшний день необходимо совершенствование региональных бюджетных процессов, в том числе совершенствование бюджетной системы РФ в контексте межбюджетных отношений.

Для того чтобы создать эффективно функционирующую систему межбюджетных отношений, необходимо четко разграничить предметы ведения между федеральным и региональным уровнем власти.

Обратимся к опыту построения кооперативной модели федерализма в ФРГ. Германия является классической симметричной федерацией,  выделяется 3 уровня власти: федерация, 16 земель и общины. Большая часть вопросов находится в совместном ведении федерации и земель.

Федеральным уровнем финансируется решение вопросов, имеющих общефедеральное значение, земли соответственно финансируют объекты регионального значения, а также оказывают финансовую помощь общинам, в компетенцию которых в свою очередь входит обеспечение проведения всех местных социально-бытовых, образовательных, культурных и других  мероприятий.

В России распределение компетенций строится аналогично, но не отличается четким закреплением в правовых источниках.

Налоги составляют основу доходов государственного бюджета, как в России, так и в Германии.

Регламентация механизма распределения налоговых полномочий между уровнями власти и налоговых доходов между бюджетами различных уровней содержится в Основном законе ФРГ. Согласно ему налоги закрепляются за всеми тремя уровнями власти (федерация, земли, общины), когда как для российской системы характерно распределение налоговых доходов за двумя уровнями (федерация, субъекты федерации). Также в Конституции РФ, как основном законе, не освещены вопросы межбюджетных отношений, подобные вопросы оговариваются в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете.

Отличительной чертой  Германии по отношению к российской модели федерализма является централизация компетенции по установлению налогов у федеральной власти [1, ст. 105], которая компенсируется участием Бундесрата (представительство федеральных земель Германии) в принятии законов о налогах. В результате доход от некоторых налогов полностью или частично закрепляется за бюджетами земель или общин.

В РФ федеральный уровень также имеет монополию на установление и закрепление налогов, но с небольшим отступлением. Федерация устанавливает предельную ставку налога, а конкретный размер ставки определяется на уровне субъекта РФ.

Вернемся к Германии. Группа налогов, делящихся в определенных соотношениях между федерацией, землями и частично общинам, обеспечивает примерно 80% налоговых доходов всех уровней власти [2].

Доходы от общих налогов за исключением НДС делятся поровну между федерацией и землями (оставшаяся часть, соответственно, закреплена за общинами).

Подоходный налог, налог на заработную плату, налог на скидку с процентной ставки распределяются между всеми тремя уровнями бюджетной системы; налог на прибыль корпораций, НДС – между федерацией и землями. Общинный налог (промысловый) также распределяется между тремя уровнями бюджетов [3].

Критерий определения пропорции разделения НДС на федеральный и земельный уровень устанавливается Федеральным законом. Этим критерием является такой показатель как «квота покрытия», который представляет собой соотношение между текущими доходами и необходимыми расходами. Квота покрытия должна быть примерно одинакова для федерации и земель и составлять около 90%. Остальные затраты могут быть покрыты за счет заимствований на рынке капиталов.

Российская система вертикального распределения налогов в целом  сходна с германской, однако в РФ количество общих налогов – подавляющее большинство среди остальных налогов, и данная система распределения не позволяет эффективно осуществить бюджетное выравнивание положения субъектов РФ.

Остановимся подробнее на ключевом моменте  - перераспределении всех налоговых доходов в Германии. При расчете перераспределяемых сумм для каждого субъекта учитывается уровень бюджетных доходов на душу населения, который должен составлять 95% от общефедерального уровня. Таким образом, земли получают  сумму, необходимую для достижения этого уровня. У наиболее обеспеченных земель средства изымаются по прогрессивной шкале. Такая система сводит к минимуму различия в бюджетной обеспеченности регионов (в идеале допускается различие в 5% от общефедерального показателя), соответственно и диспропорции в региональном развитии.

Дополнительный, но не менее важный инструмент региональной поддержки  - это дополнительные субсидии «слабым» в финансовом отношении землям (2% доли в НДС).

Реформирование системы межбюджетных отношений в Германии.

После объединения Германии в 1990 г. налоговая система страны претерпела изменения под влиянием глобализации и интеграции в Европе. Эти процессы, в частности, заставили ФРГ начать масштабную налоговую реформу с целью радикального снижения налоговой нагрузки в тот период, когда страна особенно нуждалась в государственных ресурсах, в том числе для финансирования подъема экономики восточных земель. Поскольку основы разграничения налоговых компетенций между уровнями государственной власти заложены в Конституции ФРГ, внесение изменений в эту систему является процессом сложным и малорезультативным. Принятое Федеральным конституционным судом (ФКС) Германии в ноябре 1999 г. решение о необходимости реформирования системы горизонтального финансового выравнивания стало, по сути, первой попыткой внесения серьезных изменений в систему межбюджетных финансовых отношений после объединения страны в 1990 г.

В результате реформы все три ступени горизонтального выравнивания (предварительное выравнивание через перераспределение НДС, горизонтальные трансферты между землями и дополнительные трансферты из федерального бюджета) претерпели некоторые изменения [4]:

  • в рамках механизма предварительного выравнивания через перераспределение НДС был снижен уровень выравнивания. Вместо полного выравнивания разницы при налоговом потенциале ниже 92% от среднего по стране выравнивание стало осуществлять на уровне 60-95% в зависимости от разницы налогового потенциала данной земли по отношению к среднему по стране;
  • для системы горизонтальных трансфертов между землями была принята новая шкала выравнивания, симметричная для доноров и получателей средств (рис. 2, 3). В зоне до 80% от среднего уровня выравнивается 75 % разницы. В зоне между 80% и средним уровнем интенсивность выравнивания постепенно снижается до 44% разницы. Доноры не могут перечислять в пользу акцепторов более 72,5% налоговых излишков по сравнению со средним уровнем по стране;
  • была введена система поощрения земель, самостоятельно мобилизующих налоговые поступления в свой бюджет (бонус). В качестве индикатора для вычисления бонуса используются темпы прироста налоговых поступлений отдельной земли по сравнению с аналогичным показателем за предыдущий год. Земли, налоговые доходы которых увеличиваются более быстрыми темпами, чем в среднем по стране, имеют право не учитывать в своем налоговом потенциале 12% этого прироста;
  • остающаяся после первых двух ступеней выравнивания разница в уровне налогового потенциала, составляющая менее 99,5% от среднего по стране, выравнивается на 77,5% посредством дополнительных федеральных трансфертов;
  • при расчете налогового потенциала земель учитывается 64% налогового потенциала входящих в их состав местных органов власти (до 2005 г. учитывалось 50%).

В ходе реформы 2005 г. были сокращены число целевых федеральных трансфертов, направляемых на выравнивание особых финансовых потребностей. и их интенсивность. В настоящее время остались всего три основные категории таких грантов:

  1. федеральные трансферты «малым» (малонаселенным) федеральным землям на компенсацию излишне высоких (по сравнению со средним уровнем) подушевых расходов на содержание политических институтов (земельных парламентов, правительств и судов). В результате реформы объемы поддержки сокращаются;
  2. федеральные трансферты на компенсацию последствий раскола Германии (выравнивание отставания восточных земель в уровне развития общественной инфраструктуры и компенсация недостаточного налогового потенциала восточно-германских муниципалитетов). Предоставляются на ограниченный период, к 2019 г. буду постепенно сведены к нулю;
  3. федеральные трансферты на компенсацию последствий структурной безработицы в восточных землях (кроме Берлина) в размере 1 млрд евро ежегодно в течение 2005-2010 гг.

Проведенная в 2005 г. реформа горизонтального финансового выравнивания не привела к сокращению объемов выравнивающих трансфертов, и в конечном счете ни земли – доноры, ни земли – реципиенты не остались довольны ее результатами.

Единственным положительным примером улучшения бюджетно-финансовой ситуации является Берлин, сумевший собственными усилиями переломить негативную тенденцию в развитии городских финансов. Впрочем, нельзя не отметить, что улучшения показателей Берлина по отношению к средним по Германии может быть частично обоснованно ухудшением средних показателей за счет увеличения задолженности других федеральных земель.

Следует также иметь в виду, что земли в действительности вовсе не стремятся к укреплению своей финансовой независимости. С точки зрения политического руководства это будет только означать увеличение ответственности перед избирателями, а значит, и винить во всем федеральный центр станет невозможным. Такая позиция для руководства земель удобна. Нельзя забывать и про активное предпринимательское лобби, которому проще продвигать свои интересы при наличии единого федерального законодательства, а не иметь дело с различными налогами, устанавливаемыми землями на конкурентной основе.

Итак, в Германии достижение сбалансированности и выравнивание территориальной неравномерности осуществляется за счет рационального расщепления налоговых поступлений.

В России же система межбюджетных трансфертов – это, пожалуй, основной инструмент государственной поддержки регионов, который, впрочем, малоэффективен из-за сильной дифференциации в уровне бюджетной обеспеченности регионов.

Существующий фонд финансовой поддержки субъектов РФ  является подобием дополнительных субсидий федерации в Германии. Фиксируется объем средств, которые необходимо перераспределить. При таком подходе изначально заложено, что выделяемых средств не будет достаточно для сглаживания региональных диспропорций.

В России всего лишь около 10% регионов могут полностью самостоятельно финансировать сложившийся уровень своих бюджетных расходов без  поддержки из федерального бюджета, остальные 90% не обладают финансовой самостоятельностью в отношении федерации. Для того чтобы они могли бы покрывать свои расходы за счет собственных источников доходов, необходимо их разумное распределение между федеральным и региональным уровнями. И здесь необходимо ориентироваться на успешный опыт Германии в этом вопросе. Однако, применить германскую модель в России в чистом виде из-за наличия огромной дифференциации между регионами, как в доходах, так и в расходах на душу населения невозможно. Необходимо адаптировать ее к российским условиям. Так следует учитывать, что дифференциация в развитии некоторых регионов кроется не в системе распределения налогов,  и в целом не в бюджетной системе, а в климатических, географических особенностях территорий. Поэтому использовать единый подход для всех территорий также неразумно.

Более того, нужно учесть не только положительный, но и отрицательный опыт Германии в сфере реформирования межбюджетных отношений. В Германии в области фискального федерализма прослеживается явная тенденция к заметной концентрации компетенций, касающихся налогового законодательства, на уровне федерации и одновременно к фактической децентрализации механизма горизонтального выравнивания, особенно при возникновении государственной задолженности. Все это и прямо, и косвенно ведет к увеличению федеральных трансфертов, вообще к росту расходов федерального бюджета и, таким образом, к увеличению общественных издержек и снижению эффективности федеративной системы в целом. Следует избегать противоречия между концентрацией налогового законодательства на федеральном уровне и требованием, чтобы бюджеты нижестоящих уровней власти были бездефицитными. Требуется системный стратегический подход к совершенствованию бюджетного федерализма в России с учётом как положительного, так и отрицательного опыта зарубежных государств.

Литература

  1. Основной закон Федеративной Республики Германии // Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. Пер. с нем. / Под ред. Ю.П. Урьяса. — М.: Прогресс, 1991. — Приводится по: Конституции государств Европейского Союза / Под общей редакцией Л.А. Окунькова. —М.: Издательская группа ИНФРА-М—НОРМА, 1997. — С. 181—234.
  2. Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М., 2000.
  3. Багратуни К.Ю. Регулирование межбюджетных отношений в странах с федеративным государственным устройством / К.Ю.Багратуни // Проблемы прогнозирования. 2003. - № 1. — С.22-30.
  4. Фербер Г., Баранова К. Бюджетный федерализм в Германии: актуальные тенденции развития // Регион: экономика и социология. 2009. № 1. С. 211-237.

Десяткова А.О., Савинкова Р.Е.

Опыт построения системы межбюджетных отношений в ФРГ

  • Опыт государственного и муниципального управления зарубежных стран


Яндекс.Метрика