Еврорегионы как инструмент региональной экономики

Капарова А.Б. , Четверикова Ю.Н.

В современном мире помимо деятельности регионов на международной арене, все больше усиливается взаимодействие регионов одних стран с регионами соседних государств. В таком случае они образуют трансграничные регионы. Такое сотрудничество развивается в странах Европы, Америки, Азии, Африки. Однако исторически  первый регион подобного рода возник в Европе (Европейский Союз). В связи с этим именно здесь со стороны государственных властей и неправительственных организаций оказывается заметная поддержка трансграничным регионам.

Одной из форм международного сотрудничества на региональном и локальном уровнях является трансграничное сотрудничество, смысл которого  заключается в сотрудничестве местных и региональных органов власти, расположенных на территории прилегающих государств. При этом понятие «трансграничное сотрудничество» является более широким, чем понятие «еврорегионы». Оно приобретает признаки сотрудничества в рамках еврорегионов с момента установления постоянных институциональных форм сосуществования. [1]

Трансграничное сотрудничество, то есть создание трансграничного региона, становится необходимым тогда, когда появляется потребность перейти от стадии обмена информацией (на которой не требуется создания институциональной базы и нормативного закрепления отношений) к стадии совместных действий и т.д. Интеграция возможна в большинстве отдельных сфер, таких как рынок труда, районы трансграничного экономического развития, технологических инноваций, в отдельных сферах региональной экономики и т.д.

Для этого в свою очередь необходима слаженная работа органов управления сотрудничеством – трансграничных регионов. Поэтому существует взаимозависимость между институциональным развитием трансграничного региона и степенью интегрированности сотрудничества. [2, с.193]

Важно заметить, что наряду с термином «трансграничное сотрудничество» используется понятие «приграничное сотрудничество». Так, в Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей» обозначено, что приграничное сотрудничество – это «любые согласованные действия, направленные на усиление и поощрение отношений между соседними территориальными сообществами и властями, находящимися под юрисдикцией двух и более договаривающихся сторон, а также заключение любых соглашений и договоренностей, необходимых для достижения вышеуказанных целей». [3]

Большинство научных статей российских исследователей определяют приграничное сотрудничество как сотрудничество приграничных (непосредственно прилегающих к государственной границе) местных сообществ соседних государств, направленное на решение вопросов местного развития, где основными управляющими акторами в этом процессе выступают местные администрации.  В отличие от приграничного, трансграничное сотрудничество охватывает, прежде всего, приграничные и соседние с ними регионы, и, следовательно, направлено на решение проблем регионального развития с участием региональных и местных властей, бизнес-сообщества и т.д. При этом главное отличие состоит в том, что при трансграничном сотрудничестве отношения институционализированы, заключаются соглашения о сотрудничестве, разрабатываются совместные программы развития. В данной работе понятие «еврорегионы» и «трансграничное сотрудничество» будем рассматривать идентичными.

Трансграничное сотрудничество развивается в Европе на протяжении нескольких десятилетий. В 2008 году пятидесятую годовщину отметил первый трансграничный регион – «Euregio», созданный на границе ФРГ и Нидерландов. Не только первый трансграничный регион («Euregio»), но и несколько последующих появились на государственной границе ФРГ и стран Бенилюкса до того, как подобная форма сотрудничества появилась в других частях Европы. С возникновением «Euregio» в политический, общественный, а затем и в научный оборот вошел и сам термин «еврорегион».

В документе Совета Европы «Различные формы еврорегионов» приводится, пожалуй, наиболее широкая трактовка явления еврорегиона: «Название, данное органу по трансграничному сотрудничеству “еврорегион”, предполагает лишь чувство принадлежности к Европе и желание участвовать в процессе европейской интеграции и, следовательно, поддерживать приграничные местные и региональные власти к сотрудничеству в интересах общей пользы». [2, с.209]

Можно выделить основные признаки еврорегиона.

  1. Трансграничное объединение нескольких районов, лежащих на приграничных территориях.
  2. В отличие от особых экономических зон, где и регулирование, и льготы устанавливаются федеральной властью, в еврорегионах ими распоряжаются региональные и местные власти.
  3. Наличие собственных (общих для регионов) институциональных общих органов, в двустороннем порядке решающих вопросы экономического, гуманитарного, культурного и пр. развития в сотрудничающих регионах.
  4. Принцип субсидиарности (перенос компетенции на уровень, способный обеспечить наиболее эффективное решение проблем, как правило, на уровень их возникновения).
  5. Существование еврорегиона связано с наличием государственной границы (сухопутной или водной), пролегающей между сотрудничающими регионами или местными властями.
  6. Географическая принадлежность к Европе. Еврорегион должен быть расположен в пространстве, охваченном естественными границами европейского континента (европейская практика).
  7. Составными частями еврорегиона являются регионы и/или местные сообщества, представленные, в первую очередь, властями соответствующего уровня, полномочными заключать соглашения о сотрудничестве.
  8. Стремление участников к «общему благу».

 

Можно выделить несколько «векторов» развития трансграничного сотрудничества в Европе:

  1. «Североевропейский». Через несколько лет после создания EUREGIO на германо-голландской границе начали появляться регионы в Северных странах (на  рис. 3). В 1960–1970-х годах там появилось восемь «скандинавских еврорегионов».
  2. «Западноевропейский». Дальнейшее развитие трансграничного сотрудничества было связано со странами, находящимися южнее Германии: Франция, Италия, Австрия, где образовалась третья зона сотрудничества (на  рис. 22  вектор № 2). Это направление также имеет отличительные характеристики: если в Северных скандинавских странах трансграничное сотрудничество развивалось в формате широкого (географически) и интенсивного сотрудничества, то в южном направлении географической широте сотрудничества сопутствовала его невысокая интенсивность, что свойственно такой форме трансграничного сотрудничества, как рабочие сообщества. К первым рабочим сообществам, появившимся на этом направлении с 1972 по 1975 годы, относятся АРГЕ-Альп (ARGE-ALP: Австрия, Германия, Италия, Швейцария), Франко-Женевский региональный комитет (The Franco-Genevan Regional Committee: Франция–Швейцария) и Международная конференция Боденского озера (Internationale Bodenseekonferenz: Австрия, Швейцария, Германия). Позднее, уже в 1980-е и 1990-е годы, на этом направлении появляются первые еврорегионы (Euregio TriRhena, 1995 – Германия, Франция, Швейцария).
  3. «Южноевропейский». Третий вектор направлен на юго-запад, где сотрудничество сосредоточено на восточной и западной границах Испании с Францией и Португалией. Первые южные трансграничные регионы также попадают в разряд рабочих сообществ. В качестве примеров можно привести Comité de Travail des Pyrenees, 1982 (Испания, Франция) и Comunida de deTrabalho Regiã o Norte de Portugal-Galicia, 1991 (Испания, Португалия).
  4. «Центральноевропейский». Сотрудничество в четвертой зоне, первоначально сосредоточенное на границе Германии, Чехии и Польши (EuroregionNeisse-Nisa-Nysa, 1991; Erzgebirge, Euroregion Elbe/Labe, Euroregion Pro Europa Viadrina, все – 1992 год), постепенно переместилось на внутренние границы стран Центральной Европы.
  5. «Восточноевропейский». Пятая зона сотрудничества включает в себя несколько стран, большинство из которых граничит с Российской Федерацией: страны Балтии, Беларусь, Молдова, Украина. [2, с. 190]

 

К числу причин возникновения первых еврорегионов относят необходимость преодолеть исторические барьеры, устранить проблему периферийности, вызванную «барьерным» эффектом государственных границ, а также решить проблемы, связанные с большим количеством плохо управляемых инвестиций и «повседневного абсурда», возникающего вследствие нескоординированных действий национальных правительств. Многие из этих причин до сих пор являются основными факторами развития трансграничного сотрудничества.

Исторически еврорегионы создавались с целью объединения соседних регионов граничащих друг с другом стран для повышения уровня социально-экономического развития, преодоления некоторого уровня отсталости и изолированности относительно центральных регионов. В процессе такая форма сотрудничества стала рассматриваться в качестве неофициального механизма интеграции в Европейский Союз. [4, c. 63]

Среди общих направлений и функций трансграничного сотрудничества в Европе можно выделить следующие:

  • образовательные программы
  • проведение совместных культурных мероприятий
  • взаимодействие в сфере высоких технологий
  • экология
  • здравоохранение
  • расширение деловых связей
  • получение внешней финансовой поддержки, содействие развитию сотрудничества между местными сообществами
  • совместные действия в сфере строительства и развития инфраструктуры и коммуникаций
  • сотрудничество в сфере экономических отношений
  • согласованное пространственное планирование. [5]

 

Список функций и направлений сотрудничества этим не исчерпывается.

Международно-правовое регулирование трансграничных отношений базируется на системе международных соглашений и договоров. В соответствии с задачами, которые решаются в рамках трансграничного сотрудничества, а также субъектов, вступающих в международные отношения, можно выделить уровни правового регулирования: международный, межгосударственный, региональный, локальный.

Субъектами, занимающимися проблематикой трансграничного сотрудничества на международном уровне, являются прежде Совет Европы, его органы, Комиссия ЕС, Европейский инвестиционный банк и др. Цель их деятельности - проведение единой политики в трансграничном сотрудничестве с учетом общеевропейских интересов и путем разработки общих правил, записанных в международных конвенциях и соглашениях, к которым присоединяются отдельные государства.

В Европе действует 106-я Мадридская конвенция общих принципов трансграничного сотрудничества. Для всех европейских приграничных территорий базовыми являются положения, изложенные в Европейской хартии территориального устройства, Основных положениях политики развития европейского пространства и др.

На региональном уровне основными субъектами решения проблем трансграничного сотрудничества являются органы самоуправления и местной администрации двух и более соседних государств. Заключая между собой региональные соглашения, они могут создать благоприятные условия для использования всех потенциальных возможностей ускорения социально-экономического развития своих территорий.

Создание еврорегионов как форм межрегионального сотрудничества в различных сферах общественной жизни - эффективный шаг к европейской интеграции. Еврорегионы - одна из основных организационных форм трансграничных отношений, где в пределах своей компетенции и по соглашению центральных государственных органов (на базе специальных расширенных полномочий на международное сотрудничество) местные органы власти имеют возможность разрабатывать специальные комплексные программы экономического, культурного, гуманитарного взаимодействия, реализовать конкретные трансграничные экономические проекты, решать проблемы занятости, инфраструктуры, экологии.

Основными задачами еврорегионов являются:

  • облегчение и упрощение механизмов сотрудничества территориальных сообществ и органов местного самоуправления, государственных органы;
  • организация взаимного обмена опытом и информацией о планировании и результатах совместных проектов с учетом специфики приграничного сотрудничества;
  • обмен информацией о планировании и результатах осуществления региональных проектов;
  • исследования, формулирование и представление пограничных региональных проектов по принципу субсидиарности (перенос компетенции на уровень, способный наиболее эффективно решить проблемы, как правило, на уровень их возникновения);
  • предоставление своим членам консультативных услуг;
  • содействие обмену сотрудниками административного управления и повышения их квалификации в сфере приграничного сотрудничества;
  • организация работы, направленной на убеждение населения в необходимости приграничного сотрудничества, укреплении солидарности европейских наций;
  • культурный обмен, а также забота и сохранение общекультурного наследия. [6, с. 11]

 

Источники финансирования еврорегионального сотрудничества определяются уставами еврорегионов. Согласно договорам о сотрудничестве, члены еврорегиона обязаны действовать совместно в решении вопроса величины и форм финансирования. Средства собираются на отдельных счетах и имеют такие источники поступления:

  • членские взносы участников еврорегиона;
  • взносы сторон, поддерживающих деятельность еврорегиона;
  • дарения;
  • дотации административных единиц высшего уровня, включая центральные и региональные поступления;
  • средства из различных программ ЕС, в частности региональных программ, а также различные фонды (например, Фонд развития Карпатского региона, Фонд им. Конрада Аденауэра или Фонд им. Фридриха Эберта);
  • другие источники финансирования.

 

Доходы, поступающие от членских взносов, дают возможность содержать структуры еврорегионального сотрудничества (коммунальные объединения и союзы, секретариаты и рабочие группы). Используются эти средства на общие цели согласно положениям подписанных соглашений между членами еврорегиона.

Для поддержки развития трансграничного сотрудничества создаются различные общественные организации, союзы, фонды. Среди них следует отметить Ассоциацию европейских приграничных регионов (АЕПР), возникшая в июне 1971 г. Сегодня она объединяет более 100 различных институтов трансграничного сотрудничества в Европе. Целью АЕПР является деятельность в пользу европейских приграничных и трансграничных регионов, чтобы:

  • выявить их специфические проблемы и потенциальные возможности решения;
  • представлять их общие интересы в государственных и международных парламентских форумах, перед правительствами, органами власти и другими институтами;
  • начинать, поддерживать и координировать их сотрудничество во всей Европе;
  • проводить обмен опытом и информацией, чтобы сделать возможным формирование и согласование общих интересов и путей их вы - решение, с учетом всех проблем и потенциальных возможностей трансграничного сотрудничества.

К основным задачам АЕПР относятся: реализация программ и проектов, экспертиза финансовых источников, их реклама и популяризация, организация мероприятий, способствующих трансграничному сотрудничеству, а также участие и поддержка связанной с ним деятельности, подготовка и осуществления совместных акций и инициатив, развитие в тесной координации с Европейским Союзом и Советом Европы «центров Европейских приграничных и трансграничных регионов», информирование политических и общественных кругов Европы о проблемах трансграничного сотрудничества.

Как это происходит во многих областях политики, Европейский Союз, развивая новые механизмы решения проблем, часто пытается перенести их за свои границы, распространяя по возможности и на третьи страны. Так происходит и с региональной политикой: сначала механизм финансирования целей региональной политики был перенесен с собственно внутренних регионов на трансграничные регионы, а затем он распространился и на трансграничные регионы на внешней границе ЕС. Для понимания разницы выделяются «внутренние» и «внешние» еврорегионы. Внутренние еврорегионы расположены вдоль границ государств, входящих в состав ЕС, внешние – на границе ЕС и третьих стран, таких как Россия, Украина, Беларусь и др. [2, с.234]. «Внешние» еврорегионы изначально ограничены в возможностях сотрудничества в таком объеме и таком формате, который возможен для «внутренних».

На сегодняшний момент общая численность еврорегионов в ЕС достигает 182, однако каждый их них входит в число членов Ассоциации европейских приграничных регионов . [7, с.146]

Больше десятка лет назад прошло со времени формирования первых трансграничных регионов с участием России и ЕС. Однако сам процесс становления сотрудничества между соседними регионами начался еще раньше. Формированию евроегионов предшествовал целый ряд совместных мероприятий со стороны российских и европейских региональных и местных властей, а также общественности.

В настоящее время на границе России и ЕС функционирует восемь еврорегионов. Среди них: еврорегион «Карелия», Центр трансграничного сотрудничества Чудского озера., еврорегион «Псков–Ливония», «Неман», «Шешупе», «Сауле», «Балтика» и т.д.

Основываясь на европейском опыте, Россия использует еврорегионы как механизм смягчения социально-экономических дифференциаций в уровне развития соседних регионов, решения проблем в сфере занятости, экологии, производственной сфере, разрешения языков и культурных противоречий.[8] В целом, следует заметить, что решаемые задачи в данном случае аналогичны тем, что решаются в рамках «внешних» еврорегионов.

За последние два десятка лет произошли существенные изменения в принципах финансирования трансграничного сотрудничества с участием российских регионов. Эволюцию финансовых инструментов трансграничного сотрудничества можно разделить на несколько этапов.

В первой половине 1990-х годов (1990–1994) развивались в основном инициативы приграничного сотрудничества на уровне местных властей и гражданских инициатив без привлечения значительных бюджетных средств. Правительства европейских государств (в первую очередь Северных стран) выделяли деньги на приграничное сотрудничество, однако оно в основном ограничивалось оказанием гуманитарной помощи приграничным районам и регионам.

После расширения Европейского Союза 1995 года на Финляндию и Швецию стало распространяться действие программы «Интеррег II» (1995–1999). Появились первые проекты трансграничного сотрудничества, финансируемые ЕС. На стороне России финансирование трансграничного сотрудничества производилось из средств программы «Тасис».

Постепенно стало очевидно, что существующий формат поддержки трансграничного сотрудничества не соответствует реальным потребностям региональных властей. В процессе реализации программ «Интеррег IIIA» (2000–2004) были сделаны попытки совместить финансирование «Тасис» и «Интеррег», что в ряде случаев (например, в рамках реализации программы «Интеррег IIIA Карелия») дало положительные результаты. В свою очередь успехи программы повлияли на решение о дальнейшем совмещении финансирования обеих программ.

С 2004 года начался запуск пилотных программ соседства, предусматривающих возможность осуществления совместных проектов с одновременным финансированием «Интеррег» и «Тасис». Пилотные программы, реализация которых должна была завершиться к концу 2006 года, в реальности были продлены до 2009 года.

В 2010 году, после устранения всех формальных препятствий, связанных с разницей законодательства России и ЕС, его технических и финансовых особенностей, был запущен новый инструмент поддержки трансграничного сотрудничества – «Европейский инструмент соседства и партнерства». На границе России и ЕС заработало пять программ приграничного сотрудничества ЕИСП, в рамках которых осуществляется софинансирование проектов со стороны РФ и ЕС, создана общая система принятия решений, основанная на принципе консенсуса представителей региональных властей, участвующих в реализации проектов.

В целом, в результате развития 1990–2000-х годов стало очевидно, что и ЕС, и Россия придают важное значения развитию трансграничных инициатив и реализации совместных трансграничных проектов. В стратегии развития трансграничного сотрудничества в рамках ЕИСП на 2007–2013 годы сказано: «Трансграничное сотрудничество на внешних границах ЕС является ключевым приоритетом как для Европейской политики соседства, так и для Стратегического партнерства ЕС с Россией. Новый подход, предусмотренный в ЕИСП, отводит трансграничному сотрудничеству важнейшую роль, поскольку, в отличие от других форм сотрудничества, оно действует во благо регионов по обе стороны внешней границы ЕС». В связи с этим трансграничные регионы на границе ЕС и России, которые сформировались еще в 1990-е годы, получили дополнительные стимулы для развития. [2, с.303]

Помимо интернационализации, то есть деятельности регионов на международной арене, все более усиливается сотрудничество регионов одних государств с регионами соседних стран.

Разговор о трансграничных регионах актуален, поскольку в странах ЕС жизнь любых приграничных регионов уже невозможно представить себе без такого сотрудничества и участия в трансграничных сотрудничестве. К тому же на сегодняшний день и российские регионы, особенно в европейской части страны, активно вовлекаются в процесс трансграничного сотрудничества и сами образуют трансграничные регионы.

Таким образом, ерврорегионы играют огромную роль в развитии интеграционных процессов в Европе. В первую очередь, они являются эффективным инструментом сглаживания не только межстрановых различий (в рамках ЕС), но также и региональных дифференциаций. Еврорегионы как важнейшая форма трансграничного сотрудничества способствуют не только усилению и углублению межгосударственных отношений, но и являются неформальным инструментом интеграции страны в институты ЕС. Кроме того, деятельность еврорегионов может быть направлена на урегулировании возможных территориальных проблем двух государств. Они снимают напряжение в области возможных территориальных претензий, помогают решать проблемы, связанные с положением национальных меньшинств. Это своего рода и площадка для апробации совместимости законодательства взаимодействующих государств.

Литература

  1. Трансграничное сотрудничество в современной Европе/  Глобальная экономика: [Электронный ресурс] URL: http://samaraconstruction.ru/globalizatsiya-torgovli/evropejskij-soyuz.html?start=130  (дата обращения: 20.05.2014).
  2. Яровой Г., Белокурова Е. Европейский Союз для регионов: что можно и нужно знать российским регионам о ЕС. СПб.: Норма, 2012.
  3. Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей: ETS № 106 ОТ 21.05.1980 г., Мадрид // СЗ РФ. 04.08.2003. № 31. ст. 3103.
  4. Вовенда А.В., Плотников В.А. Еврорегионы как фактор успешной международной интеграции в современных условиях // Балтийский регион. 2011. № 4. С. 60-68.
  5. Еврорегионы в системе трансграничного сотрудничества: [электронный ресурс]. URL: http://www.centis.bsu.by/metod/publ/euroreg.doc (дата обращения: 25.05.2014).
  6. Галкин Ф.А. Еврорегиональное сотрудничество в контексте экономических и интеграционных отношений России и ЕС. Автореф. дисс. канд. эконом. наук. С.-П. 2006. С. 12.
  7. Синяускас А.А. Особенности российского трансграничного регионализма // Terra Economicus: научный журнал. 2013. Том 11 №3(3) С.147.
  8. Пшихачева А.А. Опыт формирования еврорегионов на территории России [электронный ресурс]. URL: http://www.e-rej.ru/Articles/2010/Pshikhacheva.pdf (дата обращения: 29.05.2014).

Капарова А.Б., Четверикова Ю.Н.

Еврорегионы как инструмент региональной экономики

  • Опыт государственного и муниципального управления зарубежных стран


Яндекс.Метрика