Опыт применения плановых контрактов во Франции

Бердникова А.В. , Сухарева А.В.

Региональная политика Франции содержит довольно широкий спектр мер, способствующих развитию регионов. В реализации политики задействованы все уровни власти, участие принимают как государственные региональные органы власти, так и местные комитеты и муниципалитеты. Основными направлениями региональной политики являются:

  • Сдерживание чрезмерного развития Парижского региона;
  • Индустриальное развитие сельского хозяйства;
  • Реструктуризация старопромышленных регионов.

Среди обширного комплекса мер региональной поддержки особое значение имеет институт  планирования. Одним из важнейших инструментов французского планирования является система плановых контрактов, заключаемых между государством и регионами и содержащих проекты по политическому, экономическому и социальному развитию. Их воздействие направлено, прежде всего, на сглаживание дифференциации в развитии регионов.

Характерная черта планирования во Франции - использование достаточно внушительного (несмотря на процесс приватизации в последние годы) государственного сектора. Отношение центра и регионов регулируется через систему планов-контрактов. Контрактное соглашение «государство-регион» представляет собой документ, который обеспечивает многолетнее финансирование крупных проектов, направленных на развитие инфраструктуры и поддержку перспективных ниш, со стороны государства и региона.

  • Контракты носят универсальный характер: каждый регион составляет контракт с государством, который всецело нацелен на экономическое развитие.
  • Также в контрактах учитываются индивидуальные региональные особенности[1].

Начало становления планово-контрактной системы связывается с послевоенным периодом, когда возникла необходимость восстановления экономики от разрушительных последствий войны. Первое подобие современных планов было принято в 1945 году и ориентировалось на восстановление производственных мощностей. План определял объем производства стали, электроэнергии, устанавливал цены на все изделия, систему контроля за ними и др. Вместе с этим осуществлялось распределение ассигнований, полученных в соответствии с планом Маршалла, которые составили 2,5 млрд. долларов. В 1947 году был создан Национальный совет Сопротивления, призванный планировать национальную экономическую активность и деятельность крупных инфраструктур. Он должен был активно восстановить и модернизировать страну. Однако показательных изменений в экономике в то время с помощью пятилетних планов достичь не удалось.

В целом планирование в эти годы носило директивный характер и имело сходство с экономическим планированием в СССР.

После подписания Римского договора в 1957 году был создан общий рынок 6 стран-основателей, возросла тенденция к международной открытости. В сложившихся условиях директивность планирования теряет свою актуальность, явным становится переход на индикативное планирование, которое позволяло регулировать экономическое развитие страны на макроуровне. Рынок Франции начал сближаться с национальными рынками других западных стран. На этом этапе планирование сочеталось с методами прогнозирования. Регламентацию деятельности в этой сфере осуществлял Национальный институт статистики и экономических исследований(INSЕЕ).

В 1964 году административные подразделения ведомств реорганизовались в пределах областей. После референдума 1969 года регионы приобрели статус «региональных государственных учреждений» в соответствии с законом от 5 июля 1972 года. Исполнительные функции по-прежнему оставались за региональными префектами.

Система плановых контрактов начала действовать с 29 июля 1982 года и инициатором ее создания выступил министр регионального планирования Мишель Рокар. Контракты между государством и регионом являлись, в первую очередь, инструментом системы национального  и регионального планирования[2].

За период с 1984 года по 2013 сменилось 5 поколений плановых контрактов. Шестое поколение будет действовать в 2014-2020 гг. Наблюдается тенденция к увеличению срока действия планового контракта.

Исторические этапы развития контрактной системы во Франции:

  • 1984-1988 – первый этап характеризуется установлением партнерских отношений между государством и регионами.
  • 1989-1993 – в апреле 1987 года происходит окончательное утверждение подобной практики планирования и отделение плановых контрактов от системы национального планирования. 
  • 1994-1999 – на этом этапе серьезное значение придается регулированию объемов государственной поддержки в зависимости от уровня социально-экономического развития регионов. Регионы, отстающие в развитии, получали большую поддержку от государства по сравнению с теми регионами, которые динамично развивались.
  • 2000-2006 – содержание плановых контрактов в большей степени начинает определяться приоритетами финансирования Структурных Фондов ЕС. 
  • 2007-2013 – продолжается поиск необходимого баланса интересов государства и регионов.
  • 2014-2020 – основной акцент при составлении плановых контрактов шестого поколения делается на стратегически важных для развития страны отраслях. Стратегия подразумевает устремленность в будущее, концентрацию внимания на быстро развивающихся отраслях, которые постепенно вытесняют традиционные.

В процессе своей эволюции система постоянно видоизменялась и совершенствовалась, подстраиваясь под тот социально-исторический контекст, в рамках которого она функционировала.  

Особенности первого поколения плановых контрактов определяются тем, что французская промышленность претерпевала глубокие изменения после двух нефтяных кризисов и снижения темпов роста в конце 1970-х годов. Спад затронул горнодобывающую промышленность, добычу стали и текстильную промышленность. В сложившихся условиях от планового контракта требовалась, прежде всего, модернизация экономики.

Общая сумма кредитов по первому контракту составила 10,65 миллиардов евро, из них 6,38 миллиардов брало на себя государство и 4,27 миллиардов – регионы. Распределение выделенных средств на душу населения существенно различалось, что зависело от различных потребностей и уровня развития отдельного региона.

Содержание планового контракта:

  • На сферу транспорта приходилось 38% кредитов по контрактам. Основной упор делался на строительство дорог и автострад.
  • 17% кредитов выделялось на экономическую политику. Создавались региональные центры инноваций и развития технологий (CRITT).
  • На обучение и профессиональную подготовку направлялось 10% кредитов.
  • Модернизация промышленных предприятий[3].

Успех первого поколения плановых контрактов определил вектор развития французского планирования.  Регионы выразили заинтересованность в продолжении практики использования плановых контрактов.

Второе поколение контрактов характеризуется большей избирательностью в выборе направлений, чтобы избежать ненужного распыления сил. Выбор территорий осуществляется по следующим критериям:

  • ожидаемое финансирование (с учетом софинансирования Структурных Фондов ЕС);
  • инфраструктура региона (транспортные маршруты, адаптация производства, обучение и прочее).

 

Сумма кредитов, по сравнению с первым поколением контрактов, выросла примерно на 46% и составила 15,57 миллиардов евро, из которых 8,63 миллиардов финансировались государством, остальные 6,94 миллиардов – регионами. Действие контрактов этого поколения было направлено в основном на регионы, специализирующиеся на двух отраслях:

  • тяжелая промышленность (Лотарингия, Шампань-Арденны);
  • сельское хозяйство (Корсика, Лимузен, Овернь, Пуату-Шарант).

 

Содержание планового контракта:

  • Развитие транспорта
  • Высшее образование и научные исследования
  • Помощь в экономическом развитии и создание рабочих мест
  • Создание районных фондов содействия занятости (FRILE)

Отдельно хотелось бы отметить план «Университет 2000». План был запущен в 1991 году и направлен на  увеличение количества ученых. Также приоритетной целью было качественное и количественное перераспределение научных исследований между Иль-де-Франс и другими регионами.

Реализация плана основывалась на партнерском финансировании между государством (до 40,3%) и муниципальной властью: регионы (28%), департаменты (13,8%), город (11,4%). Объем финансирования с 1991 по 1995 год составил около 5 миллиардов евро.

 

 

Рисунок 1. Финансирование второго поколения плановых контрактов

 

В 1994 году начинает свое действие третье поколение плановых контрактов, заключаются контракты «город-государство», призванные с помощью точечного государственного вмешательства разработать комплексный проект развития кварталов. Было заключено 12 крупных городских контрактов, сфера действия которых была достаточно обширна: образование, предоставление государственных услуг, предупреждение преступности, экономические развитие. Финансирование контрактов неуклонно росло, общая сумма кредитов составила 22,63 миллиардов евро: государство 11,8 миллиардов и регионы 10,84 миллиардов. К источникам финансирования добавились некоторые органы местной власти и Европейские Фонды[4].

Срок действия четвертого поколения контрактов составил 7 лет, что было связано с необходимостью  соответствовать срокам мероприятий Европейских Структурных Фондов и в полной мере пользоваться их поддержкой.

Основные приоритеты контракта: создание рабочих мест, устойчивое развитие, поддержка социальной сплоченности [5].

Если предыдущие контакты особое внимание уделяли развитию инфраструктуры страны, эти контракты были направлены на создание рабочих мест и обеспечение занятости. Внимание уделялось снижению социального неравенства, а также интересам наиболее отсталых и уязвимых территорий.

Контракты этого поколения имели двухуровневую структуру. Первый уровень – региональный, который содержал капитальные проекты межрегионального и приграничного характера и должен был способствовать общему региональному развитию. Второй уровень – территориальный, представлял собой мероприятия, способствующие развитию отдельных муниципальных образований.

Основные приоритеты развития на этом этапе эволюции контрактной системы:

1. Занятость

1.1. Занятость и профессиональная подготовка

Министр труда в 1998 году определил 4 приоритета государства в данной сфере:

  1. содействие трудоустройству молодых людей,
  2. предупреждение и борьба с увольнением взрослых лиц, ищущих работу
  3. содействие адаптации работников на предприятии
  4. поддержка развития своей деятельности.

Финансирование:

  • Государство – 822 миллионов евро
  • Регион – 859 миллионов евро
  • Иные организации – 17 миллионов евро

Общий объем финансирования направления – 1698 миллионов евро.

1.2. Промышленность, малый и средний бизнес, торговля и ремесло

Промышленность

Новые рабочие места создаются на малых предприятиях и обеспечивают занятость в невостребованных отраслях. Правительство привлекает крупные предприятия в регионах, а также реструктуризирует промышленные кластеры.

Приоритеты:

  • Содействие развитию промышленности
  • Адаптация предприятий к постоянно меняющимся условиям
  • Увеличение нематериальных инвестиций (обучение, привлечение высококвалифицированного персонала и т.п.)
  • Развитие отношений между предприятиями

Финансирование:

  • Государство – 760 миллионов евро
  • Регион – 800 миллионов евро
  • Иные организации – 20 миллионов евро

Общий объем финансирования – 1580 миллионов евро.

Малый и средний бизнес, торговля и ремесло

Приоритеты:

  • Содействие созданию или восстановлению малых и средних предприятий
  • Содействие развитию малых и средних предприятий
  • Развитие торговли и ремесла в сельских районах

 

Финансирование:

  • Государство – 90 миллионов евро
  • Регион – 122 миллионов евро
  • Иные организации – 18 миллионов евро

Общий объем финансирования  - 230 миллионов евро.

1.3. Туризм

Сфера услуг является перспективным направлением занятости, однако сфера туризма в настоящее время сталкивается с усилением международной конкуренции. В этих условиях было принято решение о модернизации туристических объектов, построенных в 1960-е годы. Модернизация включает в себя ремонт зданий, улучшение ландшафта, внешнего вида.

Финансирование:

  • Государство – 116 миллионов евро
  • Регион – 189 миллионов евро
  • Иные организации – 129 миллионов евро

Общий объем финансирования – 434 миллионов евро.

2. Устойчивое развитие

Основная цель мероприятий этого направления – выравнивание экономической, социальной и экологической ситуации в регионах. Общественность должна определять условия использования, охраны, обмена и передачи коллективного наследия, удовлетворяя сегодняшние потребности без ущерба для будущих поколений. Речь идет не только о защите окружающей среды, но и о сохранении мировоззрения, нравственной культуры, в которой сейчас живет общественность.

2.1. Ограничение выбросов парниковых газов

Основные мероприятия:

  • Сбережение лесов
  • Создание портов в Ля-Рошель и Рошфоре
  • Развитие железнодорожного транспорта
  • Создание веломаршрутов и зеленых маршрутов
  • Сохранение водных ресурсов
  • Развитие центра по изучению и исследованию электрических и гибридных транспортных средств (CEREVEH)

2.2 Развитие транспорта

Правительство поставило перед собой цель в условиях растущей транспортной необходимости разрабатывать новые виды транспорта для безопасности и снижения экологических рисков. С точки зрения устойчивого развития, инвестиции должны быть сбалансированы в пользу более экологичных видов транспорта и способствовать оптимизации существующей транспортной инфраструктуры.

Финансирование:

  • Государство – 7145 миллионов евро
  • Регион – 8627 миллионов евро
  • Иные организации – 3176 миллионов евро

Общий объем финансирования – 18948 миллионов евро.

2.3. Охрана окружающей среды

  • Экологические приоритеты заключаются в следующем:
  • предотвращение природных и техногенных опасностей
  • развитие энергоэффективности
  • комплексное управление водными ресурсами
  • повышение информированности сообщества об экологических проблемах.

 

Финансирование:

  • Государство – 490 миллионов евро
  • Регион – 578 миллионов евро
  • Иные организации – 200 миллионов евро

Общий объем финансирования – 1268 миллионов евро.

2.4. Сельское хозяйство и рыболовство

Приоритет: создание продукции высокого качества, не нанося при этом ущерба природе и природным ресурсам.

Государство и регионы совместными усилиями предпринимают попытку совместить экономическую эффективность с рациональным использованием ресурсов, качеством и безопасностью пищевых продуктов.

Финансирование:

  • Государство – 1474 миллионов евро
  • Регион – 1390 миллионов евро
  • Иные организации – 315 миллионов евро

Общий объем финансирования – 3179 миллионов евро.

3. Социальная сплоченность

Развитие интеграции между регионами должно происходить с учетом интересов всех территорий, пострадавших от сельской депопуляции, промышленного упадка. Этот процесс включает в себя меры по обновлению инфраструктуры городов, повышению качества государственных услуг, обеспечения прав и свобод граждан, увеличению доступа к социальному жилью, спорту, искусству.

3.1. Здоровье и благополучие

Основные направления:

  • Развитие инфраструктуры здравоохранения (хосписы, дома престарелых, региональные программы в области здравоохранения)
  • Развитие социального жилья
  • Софинансирование

Финансирование:

  • Государство – 428 миллионов евро
  • Регион – 219 миллионов евро
  • Иные организации – 219 миллионов евро

Общий объем финансирования – 866 миллионов евро.

3.2. Молодежь и спорт

Основные направления:

- развитие занятости и профессиональной подготовки в области спорта

- поощрение участия молодежи в спортивных мероприятиях

Финансирование:

  • Государство 124 миллионов евро
  • Регион – 132 миллионов евро
  • Иные организации – 18 миллионов евро

Общий объем финансирования 274 миллионов евро.

4. Образование

В современных условиях интеллект играют решающую роль в социальном и экономическом развитии. Именно поэтому данный план направлен на нематериальное инвестирование» обучение, консалтинг, исследования и разработки.

4.1. Высшее образование и исследовательская деятельность

В рамках данного направления особое внимание уделяется повышению качества образования: создание образовательных центров, особенно в сельских районах, повышение научно-исследовательского потенциала, сохранение и повышение конкурентоспособности крупных научных центров.

Также проводится реконструкция университетского наследия и улучшение студенческой жизни путем стабилизации численности студентов и повышения их мобильности. Усилия сосредоточены на строительстве студенческого жилья и мест питания, спортивных и культурных объектов.

Расширение научно-исследовательской сети организаций включает в себя поддержку крупных промышленных научно-исследовательских центров, развитие новых технологий, укрепление связей между университетами и школами.

Финансирование:

  • Государство – 3014 миллионов евро
  • Регион – 2023 миллионов евро
  • Иные организации – 1052 миллионов евро

Общий объем финансирования – 6089 миллионов евро.

4.2. Культура

Искусство и культура также являются предметом стратегического планирования. Регионы должны стремиться сгладить различия в культурном, историческом и художественном наследии.

Финансирование:

  • Государство – 387 миллионов евро
  • Регион – 407 миллионов евро
  • Иные организации – 200 миллионов евро

Общий объем финансирования – 994 миллионов евро[6].

Пятое поколение плановых контрактов (2007-2013)

Рассмотрим примеры реализации некоторых плановых контрактов этого периода.

Лангедок-Руссильон

Государство и регион Лангедок-Руссильон создали единую стратегию развития и обязуются осуществлять многолетнее финансирование мероприятий по развитию и управлению региональной территорией. Проект контракта подписан 18 декабря 2006. Доля государства - 496 миллионов евро и доля региона -  814 миллионов евро.

Пять приоритетов были определены регионом Лангедок-Руссильон:

  • Развитие человеческого капитала – путем содействия региональным исследованиям и поддержки университета в Лангедок-Руссильоне;
  • Поддержка бизнеса – поощрение развития кластеров, инновационных технологий и поддержка отраслей промышленности, таких как сельское хозяйство, лесное хозяйство, рыболовная отрасль;
  • Обеспечение сбалансированного регионального развития – формирование баланса между городом и селом, сохранение окружающей среды и стимулирование развития прибрежных территорий;
  • Обеспечение транспортной интермодальности и совершенствование работы телекоммуникационных сетей (в первую очередь, это касается организации широкополосного доступа в Интернет) для лучшего обслуживания региона; интермодальность означает использование различных видов транспорта для доставки одного груза.
  • Укрепление социальной сплоченности – путем улучшения медицинского обслуживания и сохранение культурного наследия.

Государство выделило средства на реализацию проектов по данным направлениям в размере:

  • 58900000 евро  на мероприятия по предотвращению наводнений и обеспечению безопасности плотин;
  • 7000000 евро на улучшение служб здравоохранения;
  • 6.3 миллионов евро на создание научно-технологического парка Cèze
  • 1870000 евро на восстановление и расширение объекта Sup-agro à Florac
  • 1720000 евро для сайта l’IUT – UM2 à Béziers[7]

 Луара:

Приоритетные направления:

1) Экономика знаний, конкурентоспособность, инновации и занятость. 614536000 евро

  • Высшее образование
  • Развитие научных исследований и развитие знаний
  • Поддержка кластеров

2) Окружающая среда и устойчивое развитие. 122582000 евро

  • Сохранение биоразнообразия
  • Охрана водных ресурсов
  • Энергетическое и экономическое развитие

3) Транспорт. 402,550  миллионов евро

  • Железнодорожный транспорт
  • Порт Nantes-St Nazaire

4) Региональное развитие и социальная сплоченность. 235504000 евро

  • Развитие привлекательности городов
  • Поддержка проектов конкретных территорий
  • Создание портала географической информации для государственных структур Луары
  • Региональное экономическое и социальное наблюдение[8]

Пять приоритетных направлений были выбраны для последнего поколения СPER:

  • высшее образование и научные исследования;
  • инновации, перспективные отрасли и фабрики будущего;
  • развитие цифровых видов связи;
  • экологический и энергетический переход;
  • мультимодальные перевозки [9].

Реализация проектов по данным направлениям требует больших затрат, но полученный успешный результат может оправдать любые расходы.

Таким образом, можно сказать, что во Франции плановые контракты являются предпочтительным инструментом договорных отношений между государством и регионом и важной частью программы инвестиций. Преимуществами системы плановых контрактов являются учет региональных индивидуальных особенностей, согласование интересов государства и регионов, обеспечение всестороннего социально-экономического развития, консультативная помощь по неясным вопросам в процессе реализации определенного проекта, стимулирование заинтересованности регионов в собственном развитии, постоянный мониторинг процесса.  

В российских условиях французский опыт применения плановых контрактов может частично использоваться. Не в полном формате, т.к. значительные размеры территории России и серьезные региональные различия не позволят создать унифицированную систему планирования, но какие-то принципы можно заимствовать – принципы управления инновационными проектами в сфере транспорта, образования, а также целевой региональной ориентации.

Литература

  1. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и региональное управление [сайт]. URL: http://sbiblio.com/BIBLIO/archive/utkin_gos_i_region_upr/2.aspx (дата обращения 4.03.2014 г.).
  2. Les contrats de plan Etat-Régions [сайт]. URL: http://www.arf.asso.fr/wp-content/uploads/2013/09/DP-contrats-de-plan.pdf (дата обращения 4.03.2014 г.).
  3. La naissance des contrats de plan [сайт].
  4. URL: http://www.datar.gouv.fr/sites/default/files/datar/les-cper-de-1984-a-2006.pdf (дата обращения 4.03.2014 г.).
  5. Contrat de projets État-région 2007-2013[сайт]. URL: http://www.languedoc-roussillon.pref.gouv.fr/Les-grands-dossiers/Contrat-de-projets-Etat-region-2007-2013 (дата обращения 4.03.2014 г.).
  6. Le contrat de projets Etat-Région 2007-2013 [сайт]. URL: http://www.paysdelaloire.fr/politiques-regionales/territoires/contrat-de-projets-etat-region/(дата обращения 4.03.2014 г.).

Бердникова А.В., Сухарева А.В.

Опыт применения плановых контрактов во Франции

  • Опыт государственного и муниципального управления зарубежных стран


Яндекс.Метрика