Правотворческая инициатива граждан как вид законотворческой деятельности

Нарейкин С.В.

Законотворчество – это процесс нормотворчества, предметом которого является принятие нормативного правового акта, призванного урегулировать наиболее значимые для существования государства и общества взаимоотношения. Правотворческая инициатива является начальным этапом процесса законотворчества и обычно рассматривается как законодательно закрепленное право определенных субъектов права ставить вопрос об издании закона и вносить соответствующий законопроект в представительный орган власти.

Суть правотворческой инициативы граждан заключается в вовлечении населения, организаций в процесс создания правовых актов, с учетом соответствующих социальных, политических, экономических и иных общественных интересов. С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа субъекта России или муниципального образования.

Проект правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой   инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению представительным органом или должностным лицом, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы   граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

На федеральном уровне согласно конституции право законодательной инициативы принадлежит только: Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения (статья 104 Конституции РФ).

На уровне субъектов законодательная инициатива народа получила свое распространение согласно статье 6 Федерального закона №184-ФЗ от 6 октября 1999г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который предусматривает возможность предоставления конституцией (уставом) субъекта РФ этого права гражданам, проживающим на территории субъекта РФ. В настоящее время в России законодательная инициатива народа получила широкое распространение и закреплена в конституциях (Уставах) почти во всех субъектах Федерации.

Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований народная правотворческая инициатива закрепляется на уровне местного самоуправления.

Институт правотворческой инициативы граждан способствует развитию демократического гражданского общества, предоставляет гражданам возможность управлять делами государства и защищать свои интересы. Однако, представительные органы многих муниципальных образований устанавливают невыполнимые для граждан требования к составу сопроводительных документов к проекту нормативного акта, такие как: справка о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования; перечень муниципальных правовых актов, отмены, изменения, дополнения которых потребует принятие данного муниципального правового акта; перечень муниципальных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного проекта, если реализация проекта требует принятия муниципальных правовых актов; финансово-экономическое обоснование; заключение о проведении лингвистической экспертизы проекта на предмет соответствия орфографическим, пунктуационным и стилистическим нормам русского языка. Данные требования являются неоправданными с точки зрения реальных возможностей инициативной группы и ограждают граждан от участия в нормотворческом процессе.

Предоставление прав правотворческой инициативы гражданам и упрощение процедуры внесения ее на рассмотрение законодательным органом несет некоторые угрозы с точки зрения эффективности этой деятельности.  Увеличение круга лиц, занимающихся нормотворчеством ведет к снижению качества правовых актов, а в итоге - эффективности всей системы законотворчества. «Справедливо полагать, что широкий круг субъектов права нормотворческой инициативы более демократичен, чем узкий, позволяет отражать в нормотворчестве более широкий круг местных проблем. Но справедливо и другое: очень широкий круг лиц, приобретающих такое право, несет в себе двойную угрозу, имеющую результатом при ее реализации, полное разрушение системы нормотворчества в муниципальном образовании». [1, с.6]

Наделение граждан правами субъекта правотворческой инициативы обрекает органы местного самоуправления рассматривать от проекта к проекту вопросы, имеющие мало отношения к действительным общественным проблемам, а больше отражающих частный интерес. Например, в период выборов с помощью правотворческой инициативы граждане могут осуществлять пиар – акции, когда в целях политической саморекламы организовывается сбор подписей под тем или иным популистским правовым актом.

Институт правотворческой инициативы граждан не имеет ни каких информационных ресурсов, отчасти, может быть поэтому данный вид законотворчества и не развит в нашей стране. Финансирования инициативных групп граждан, вносящих на рассмотрение правотворческую инициативу, не предусмотрено Российским законодательством. Все расходы, связанные с подготовкой правового акта, организацией сбора подписей в его поддержу, а также подготовку и предоставление сопроводительных документов граждане несут самостоятельно. После принятия на рассмотрение проекта закона расходы, связанные с деятельностью самого представительного органа (внутренняя экспертиза, экспертиза органами юстиции, независимая экспертиза, подготовка и сбор статистической информации, депутатские слушания по законопроекту и т.д.) финансируются из бюджета соответствующего уровня.

Также не предусмотрено и материально-техническое обеспечение процесса подготовки правотворческой инициативы граждан до момента принятия ее на рассмотрение. С момента принятия представительным органом законодательной инициативы к рассмотрению в распоряжение депутатов Законодательного Собрания (Городской Думы) находятся оборудованные рабочие места, помещения для проведения заседаний и других мероприятий, автотранспортные подразделения, а также аппаратом соответствующего органа власти осуществляется обеспечение приемных депутатов на избирательных округах всем необходимым для осуществления законотворческой деятельности.

Законодательство не предусматривает какое-либо регулирование деятельности инициативной группы граждан, вносящих на рассмотрение правотворческую инициативу, со стороны органов государственной власти и местного самоуправления. Инициировать, принуждать или ограничивать волеизъявление граждан в форме правотворческой инициативы недопустимо. Соответственно, так как данный вид деятельности органами государственной власти и местного самоуправления не планируется и не регулируется, то контрольные функции ими не осуществляются.  

Учет осуществляется представительным органом соответствующего субъекта РФ или муниципального образования, в который обращается инициативная группа для регистрации своей инициативы. Оценку результатов выдвижения правотворческих инициатив гражданами как вида законотворческой деятельности делает только общественность, указывая в статьях, на конференциях, блогах о ее неразвитости в нашей стране. С принятием соответствующих статей о правотворческой инициативе граждан в уставах (Конституциях) субъектов РФ и муниципальных образований, представительными органами не детализировались механизмы ее осуществления, не принимались нормативно-правовые акты о ее финансировании, регулировании, информационном и материально-техническом обеспечении, что позволяет сделать вывод об отсутствии заинтересованности органов власти в получение каких-либо положительных результатов в развитии данной деятельности.

Наличие нормативно-правовой базы, не обеспечивает нормальное функционирование системы без обеспечения финансовыми ресурсами. Организация экспертной оценки, сбор подписей, подготовка сопроводительных документов требует немалых финансовых вложений, помимо временных затрат инициативной группы, несмотря на то, что финансирования данной деятельности не предусмотрено существующим законодательством, что говорит о его недоработке. В тоже время требования к правовым актам и составу сопроводительных документов четко определены, без указания какими средствами и силами это можно сделать.

Рассмотрев структуру системы правотворческой инициативы граждан как вида законотворческой деятельности, можно выделить явные ее дисфункции:

- не совершенная нормативно-правовая база;

- отсутствие ряда, необходимых для функционирования, подсистем, таких как обеспечения и оперативное управление;

- слабая заинтересованность органов власти в получении результатов в развитие института правотворческой инициативы граждан.

В таком виде, в условиях действия существующей нормативно-правовой базы, институт правотворческой инициативы граждан не сможет нормально функционировать. В лучшем случае, использовать данный вид законотворчества могут финансовые корпорации или политические партии, не имеющие представителей в законодательных органах, но у которых есть кадровые, финансовые, информационные и другие ресурсы. В данном случае институт правотворческой инициативы будет отвечать не общественным интересам, а корпоративным.

В отношении правотворческой инициативы граждан целесообразно существенное упрощение этапа, внесения проекта правового акта в представительный орган. При этом стадию рассмотрения проекта правового акта, наоборот, необходимо детализировать в части обязанностей представительного органа и прав представителей инициативной группы, а также механизма их взаимодействия.

«Эффективное функционирование местного самоуправления, являющееся неотъемлемым элементом современного демократического государства, должно быть основано на разумном сочетании непосредственной и представительной демократии». [2] В настоящий момент именно на этом уровне право граждан на участие в нормотворческом процессе может быть реализовано наиболее полно, что обусловлено самой природой местного самоуправления. Правотворческая деятельность органов местного самоуправления должна выявлять и закреплять волю населения муниципального образования. Необходимо усовершенствовать данную деятельность путем развития и распространения различных форм непосредственного участия граждан в ее осуществлении, в результате которых будут приниматься правовые акты в соответствии с волей населения.

«В целях обеспечения развития и укрепления гражданского общества, защиты прав человека и гражданина, участия граждан в управлении делами государства» 4 марта 2013года Президентом РФ В.В.Путиным был издан Указ №183 "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива". [3] Данный Указ предполагает рассмотрение общественных инициатив на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, которые в данном случае носят форму предложения и не обязательны для рассмотрения представительными органами. Инициативная группа, как субъект правотворческой инициативы, предлагает идею законопроекта, на основе которой впоследствии уполномоченным органом будет осуществляться разработка нормативного акта с необходимыми сопроводительными документами. Размещению общественной инициативы на интернет-ресурсе предшествует обязательная предварительная экспертиза, проводимая фондом развития информационной демократии и гражданского общества «Фонд информационной демократии». Таки образом, Указ Президента отвечает современным реалиям, регулирует порядок реализации общественных инициатив посредством сети Интернет, что является новацией законодательства.

С точки зрения системного подхода, данный вариант реализации института правотворческой инициативы обеспечивается государством информационными ресурсами, требует минимум материально-технического обеспечения (компьютер и доступ в интернет), а также появляется возможность управлением процессом, учета, контроля и оценки результатов. Так как голосование идет на сайте, то сокращаются временные и финансовые затраты инициативной группы. Все экспертные оценки и подготовку сопроводительных документов государство берет на себя, что решает кадровые проблемы. В тоже время, предварительная оценка целесообразности законопроекта, позволяет не засорять канал законотворчества правотворческими инициативами, преследующими корпоративные или партийные интересы.

Литература

  1. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004.№ 1. С.6.
  2. Чащина С.И. Опрос – конституционно-правовой институт выражения мнения граждан // Вопросы современной юриспруденции: сборник статей по материалам XXXII международной научно-практической конференции. 2013. [Электронный ресурс] URL: http://sibac.info/12289 (дата обращения 24.06.2014г.).
  3. О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»: Указ Президента РФ №183 от 04 марта 2013г. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Нарейкин С.В.

Правотворческая инициатива граждан как вид законотворческой деятельности

  • Правовое регулирование жизнедеятельности общества


Яндекс.Метрика