К вопросу о понятии контрольно-надзорных функций государства

Бобченко В.Э.

На современном этапе развития к числу приоритетных задач государства следует отнести охрану прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, обеспечение правопорядка, социального мира, бесконфликтного сосуществования в нем различных социальных групп, слоев, классов и иных общностей, обеспечение функционирования механизма государственной власти, защиту различных форм собственности, свободу экономической деятельности и так далее.

Необходимость решения этих и иных задач предполагает наличие у государства возможности оказывать влияние на реализацию всех принимаемых или санкционируемых им решений. Поскольку подобные решения в большинстве случаев закрепляются в нормативных правовых актах, то исполнение законодательства, по сути, становится выполнением воли государства. Обеспечение выполнения воли государства осуществляется через систему органов, имеющих своей целью выявление, предупреждение, пресечение, расследование, наложение и исполнение наказания, разрешение споров. Таким образом, эффективное государственное управление невозможно без контроля, являющегося функцией управленческой деятельности и выступающего в качестве барьера, препятствующего нарушению действующего законодательства и «направляющего весь процесс исполнения законов к установленным идеальным требованиям» [1, с. 10].

Государственная контрольно-надзорная функция, как один из способов обеспечения легитимности и поддержания сложившегося порядка, гарантирует стабильность и прогресс общества. Малоэффективный контроль и надзор являются причиной нарушения прав и свобод граждан, а также влекут значительный ущерб общественным и государственным интересам, и, не позволяя реализовывать намеченные планы и программы, тормозят экономическое развитие. Все вышесказанное свидетельствует об особой роли контрольно-надзорной функций в деятельности государства.

Характеризуя контрольно-надзорную функцию, в качестве самостоятельной функции государства стоит отметить, что данной точки зрения придерживаются не все авторы. В частности некоторыми учеными высказывается следующее мнение: «контроль (надзор) – это не особая функция государства», так как «он осуществляется в тех или иных формах и в различном объеме при реализации всех функций государства» [2, с. 8]. Однако с данной точкой зрения нельзя согласиться, т.к. существуют ряд независимых органов, не входящих ни в одну ветвей власти, но осуществляющих контроль и надзор (к примеру, Президент России, Центральный Банк России Прокуратура России и т.п.). Различие форм проявления контрольно-надзорной функции не является основанием отказа от определения этой функции в качестве самостоятельной, так как по содержанию, с учетом ее целей, задач, а также методов реализации, контрольно-надзорная функция не является вспомогательной функцией по отношению к иным функциям государства.

Рассмотрим более подробно сущность термина «функция». Понятие «функция» (functio) в переводе с латинского языка обозначает совершение, исполнение, отношение двух (группы) объектов. Функция также определяется как «круг деятельности, назначение, роль» [3, с. 284]; «специфическая работа органа и вообще деятельность» [4, с. 306] и т.д. Применительно к юридическим и политическим наукам единство в определении термина «функция государства» отсутствует. Так В.А. Затонский характеризует государственные функции как «обязательные, определяющие направления внутренней и внешней деятельности, которые государство непременно должно осуществлять, обусловленные его сущностью и социальным назначением, а также необходимостью осуществления действий, направленных на преимущественную реализацию как общесоциальных, так и конкретных классовых, иных групповых, национальных, религиозных и других интересов на данном этапе либо на всем протяжении развития общества. Это нечто принадлежащее именно государству, то, от чего в процессе управления обществом государство не вправе отказаться, не исполнить, не осуществить, та работа, без которой данное государство на данном историческом этапе либо на всем протяжении своего развития обойтись не может» [5, С. 14]. Д.А. Хван отмечает, что «понятие «функция» характеризует характер соотношения системы – в данном случае государства – со средой, в которой она существует. Функция государства есть категория правовой теории государства, определяющая характер связи цели деятельности политической организации общества с государственническим способом ее достижения. Функции государства являются выражением его организационной природы и политической сущности» [6, c. 44].

Анализ приведенных выше и иных определений функций государства позволяет выявить ряд сущностных признаков функций государства. Совокупность этих признаков позволяет утверждать, что речь действительно идет о тех или иных функциях государства, и выделять данные функции в качестве самостоятельных. Среди данных признаков:

  • характеристика функций государства как предметной деятельности государства, имеющей определенную направленность:
  • направленность функций государства на достижение целей и выполнение задач, которые стоят перед государством на конкретном историческом этапе его развития;
  • особые формы реализации функций государства (правовые и организационные), обусловленные применением специфических методов управления, в том числе властно-принудительных.

Контрольно-надзорная функция обладает целым рядом признаков общегосударственных функций:

  • контрольно-надзорная функция, выступая как направление деятельности государства, обусловлена объективно необходимыми и социально желаемыми целями и задачами;
  • ее содержанием, предметом является фактическая деятельность государства по установлению и сдерживанию отклонений о нормативно-закрепленных требований;
  • данная функция осуществляется в рамках определенного правового процесса.

Однако, обладая определенными родовыми признаками, присущими любой функции государства, она все же рассматривается как особая функция государства, выражающаяся в деятельности государственных органов, направленной на получение и анализ информации о процессах и явлениях, происходящих в обществе, на установление нарушений и отклонений от нормативных предписаний, а также выдвижение требований об устранении выявленных нарушений в целях охраны прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя, обеспечения режима законности [7, с. 12].

Специфическими чертами контрольно-надзорной функции являются:

  1. осуществление данной функции в отношении подчиненных органов, физических и юридических лиц;
  2. возможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность контролируемого субъекта;
  3. осуществление оценки деятельности контролируемого субъекта с точки зрения законности и целесообразности;
  4. нормативно закрепленная возможность субъектов контроля непосредственного привлечения к ответственности правонарушителей.

Исходя из всего вышеизложенного, контрольно-надзорную функцию можно определить как направление деятельности государства по установлению фактического выполнения юридических норм и сдерживанию выявленных отклонений. Контрольно-надзорная функция предполагает осуществление квалифицированного, профессионального наблюдения за тем, чтобы фактическая деятельность контролируемых субъектов строго соответствовала предписаниям, содержащимся в законе, и в максимальной степени обеспечивала охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан [8, с. 33]. Данная функция позволяет получить информацию о состоянии законности и выступает в качестве одной из действенных юридических форм устранения отступлений от закона, создания препятствий к совершению правонарушений. Имея интегративный характер, она является важным, неотъемлемым звеном в системе функций государства и находится в взаимодействии со всеми остальными функциями государства.

Являясь одной из функций государства, контрольно-надзорная функция реализуются посредством соответствующего государственного аппарата, представляющего собой систему органов, учреждений и должностных лиц, наделенных в правовом порядке государственно-властными полномочиями. Иначе говоря, формой реализации государственной контрольно-надзорной функции выступает соответствующая деятельность уполномоченных государственных органов и их должностных лиц. И в этом значении контрольно-надзорная функция, прежде всего, относится именно к функциям государственных органов, и осуществляется в рамках ряда функций по обеспечению стабильности и безопасности существующего строя, охраны прав и свобод человека и гражданина, обеспечения правопорядка и т.д.

В современной России сложилась многоуровневая и сложная система государственных органов, уполномоченных осуществлять контрольно-надзорные функции. Характеризуя эту систему, стоит отметить, что её организация не всегда отличается стройностью и логичностью. Зачастую правовой статус органов, уполномоченных осуществлять контрольно-надзорные функции, не определен, а законодательство, регламентирующее их деятельность, содержит коллизии­ и пробелы. Среди органов, наделенных контрольно-надзорными функциями, особенно стоит выделить исполнительные органы государственной власти. Исследование контрольно-надзорной деятельности данных органов вызывает интерес в связи с тем, что в рамках существующего государственного устройства система органов исполнительной власти образует самостоятельную ветвь власти, уполномоченную на непосредственную реализацию норм права. Таким образом, в правом статусе исполнительных органов государственной власти происходит объединение как правоприменительной, так и правоохранительной функции государства. В связи с этим объединением функций государства в рамках деятельности одной системы органов, возникает проблема поиска оптимального способа организации этой системы для эффективной реализации указанных функций.

Рассмотрение нормативно закрепленной федеральной системы и структуры исполнительных органов государственной власти позволяет сделать вывод, что данная система организована по функционально-компетенционному принципу, который предполагает четкое разделение исполнительных органов государственной власти на правотворческие, правоприменительные, правоохранительные, и по отраслевому принципу, при котором структура исполнительных органов государственной власти разделена по основным направлениям деятельности Российской Федерации. Стоит отметить, что деление исполнительных органов государственной власти по функционально-компетенционному принципу соответствует делению правовых форм реализации функций государства на правотворческие, правоприменительные и правоохранительные. Реализация на федеральном уровне функционально-компетенционного подхода позволила избежать смешения функций органов власти, и как следствие возможных конфликтов интересов и злоупотреблений при осуществлении функций.

Однако, несмотря на то, что в рамках федеральной системы исполнительных органов государственной власти четко разграничена компетенция исполнительных органов власти, ряд проблем в определении термина «контрольно-надзорная функция» применительно к деятельности исполнительных органов государственной власти, вызывает определенные сложности в правоприменительной практике, в том числе при реализации данных функций. Так, фактически на сегодняшний день нормативно закреплено 2 различных понимания функций по контролю и надзору – в  Указе Президента Российской Федерации [9, п. 2] и  Федеральном законе № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Соотнесение данных определений позволяет сделать вывод, что в Указе Президента Российской Федерации контрольно-надзорные функции характеризуются шире, чем в комплексном Федеральном законе. Фактически, Указом Президента Российской Федерации в контрольно-надзорные функции также включены государственные услуги, и разрешительные функции. Однако рассматриваемые функции по своему содержанию не совпадают с разрешительными функциями, и тем более с государственными услугами. Об этом свидетельствует несовпадение заключительных этапов разрешительных функций, которые заканчиваются выдачей разрешения, и контрольных функций, которые заканчиваются мерами воздействия, а также определение термина государственная услуга, данное в Федеральном законе от 27 июля 2010 года № 2010.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что в данном случае существует противоречие между актом нижестоящего и вышестоящего уровня, а также смещение различных по своему содержанию направлений деятельности. Данное противоречие разрешимо на основе общих принципов права, согласно которым акт большей юридической силы имеет приоритетное значение над актом нижестоящего уровня. Однако в силу принципа единства системы исполнительных органов государственной власти, многие федеральные и региональные исполнительные органы дублируют нормы Указа Президента Российской Федерации в своих положениях, создавая тем самым проблемы в правоприменительной деятельности. На практике существует целый ряд иных более сложных коллизий в правоприменении, вызванных различными определениями термина контрольно-надзорная функция. В частности, свое определение данной функции дает Налоговый кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О техническом регулировании» и ряд иных актов.

Кроме того применительно к рассматриваемой функции в нормативно-правовых актах и литературе зачастую также используется термин контрольно-надзорные­ полномочия. Однако полномочия – это права соответствующего органа на совершение хозяйственных операций, а также на представительские функции, зафиксированные законодательно. При рассмотрении соотношения терминов «контрольно-надзорная деятельность», «контрольно-надзорные полномочия» и «контрольно-надзорные функции» можно выстроить следующий логический ряд: в рамках контрольно-надзорных функций орган власти может осуществлять установленные законом полномочия, которые выражаются в соответствующей деятельности данного органа. Таким образом, самым широким смыслом обладает термин «контрольно-надзорные функции», следом идет термин «контрольно-надзорные полномочия» и замыкает логический ряд термин «контрольно-надзорная деятельность». Однако, большинство авторов не производит такого деления изложенных выше терминов, рассматривая их как синонимичные. С научной точки зрения это ошибочно, однако смешение этих терминов исключительно в целях правоприменения возможно, тем более что зачастую законодателем такого разделения не проводится.

Помимо­ рассмотренных выше проблем при определении контрольно-надзорных функций исполнительных органов государственной власти в литературе и правоприменительной практике существует точка зрения, согласно которой контрольно-надзорная функция, не может рассматриваться как единая функция органов государственной власти. В рамках их деятельности необходимо отдельно рассматривать контрольную и надзорную функцию. При этом юридической науке известны три основные точки зрения на соотношение данных категорий. В частности, надзор рассматривается как самостоятельная, равная контролю функция, контроль входит в надзор, и надзор входит в контроль.

Анализ различных точек зрения по вопросу соотношения контроля и надзора [10, с. 32; 11, с. 96], а также нормативных актов позволяет сделать вывод о том, определение содержания категорий «контроль» и надзор» можно осуществить, только рассмотрев содержание каждого из этих терминов.

Если говорить о контроле как о самостоятельном виде деятельности, то различные авторы рассматривают контроль либо как функцию государственного управления [12, с. 30-33], либо как специфическую деятельность государственных органов [13], либо как  механизм  обеспечения законности и дисциплины [14]. Однако, на наш взгляд, более точным определением термина «контроль» является понимание его как функции, состоящей в выявлении отклонений фактических параметров деятельности от нормативно закрепленных. В целом определить контроль, можно как определенную систему действий, включающую наблюдение, проверку протекающих процессов, по выявлению фактического положения дел и сравнению результатов с нормами, стандартами и т.д., устранению выявленных недостатков и оценке эффективности управляющего воздействия.

В свою очередь, надзор чаще всего рассматривается как организационно-правовой способ, по обеспечению законности и государственной дисциплины в сфере правового регулирования. Он характеризуется как особая специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов, также направленная на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за деятельностью субъектов управленческих, административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства [15].

По сути, данная деятельность охватывает лишь первый элемент контроля - проверку результата (соблюдается или нет закон или иное нормативно установленное правило без обсуждения и правовой оценки возможных причин его невыполнения). В случае нарушения порядка их реализации возникают охранительные правоотношения в виде реакции надзорного органа, выраженной в соответствии с предоставленными ему полномочиями. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного субъекта не допускается [16].

На законодательном уровне аналогичная дифференциация контроля и надзора не проводится. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что законодатель не прислушивается к мнениям ученых-юристов, и не использует их теоретические конструкции. Так, например, Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ определяет понятия контроль и надзор, как синонимичные, аналогичная позиция содержится в Федеральном законе от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» и иных нормативных правовых актах.

В связи с этим рассуждения о соотношении и содержании контроля и надзора в рамках рассмотрения единой функции органов государственной власти не продуктивны в практическом отношении, поскольку нарушают целостность данного института. Исходя из этого, по нашему мнению, целесообразно не различать контроль и надзор, а рассматривать их во взаимосвязи применительно к функциям органов государственной власти. При этом, под контрольно-надзорной функцией государства, на наш взгляд, следует понимать, направление деятельности государства по установлению фактического исполнения установленных юридических норм и устранению выявленных отклонений.

Литература

  1. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1994. № 4.
  2. Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юрист, 2008. 213 с.
  3. Локшина С.М. Краткий словарь иностранных слов. М., 1971.
  4. Словарь иностранных слов. М., 1949.
  5. Затонский В.А. Эффективная государственность в личностно-правовом измерении: общетеоретическое исследование: автореф. дис. ... доктора юридических наук. Саратов, 2008.
  6. Хван Д.А. Проблема определения и дифференциации функций государства // История государства и права. 2011. № 24.
  7. Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: автореф. дис. … кандидата юридических наук. М., 2005
  8. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987.
  9. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти [электронный ресурс]: Указ Президента Российской Федерации» от 09 марта 2004 г. № 314-УП. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  10. Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. Саратов: СГАП, 2001.
  11. Овсянко Д.М. Административное право. М.: Юристъ, 1997.
  12. Тарасов А.М. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2001. № 1. С. 30 - 33.
  13. Акопов Л.В. Контроль в управлении государством: Дис. ... д-ра. юрид. наук. Ростов-на-Дону. 2006. 354 с.
  14. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М. 2001. 297 с.
  15. Гулягин А.Ю. Функциональный и компетенционный подходы при классификации органов административной юрисдикции // Российская юстиция. 2012. № 5. С. 54 - 58.
  16. Волчинская Е.К. и др. Административная реформа в России / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2006. 352 с.

Бобченко В.А.

К вопросу о понятии контрольно-надзорных функций государства

  • Государственное и муниципальное управление


Яндекс.Метрика