Методы оценки эффективности государственных программ

Лалетина Д.А.

Современный этап социально-экономического развития мировой экономики требует планомерного применения разнообразных форм, методов и инструментов государственного регулирования. Эффективным методом, соответствующим принципам функционирования рыночной экономики и способствующим максимальной концентрации ресурсов на приоритетных направлениях экономического развития страны, является программно-целевой подход.

В настоящее время программно-целевое финансирование активно используется во многих экономически развитых странах мира в качестве наиболее эффективного инструмента регулирования социально-экономических процессов. Федеральные целевые программы, инвестиционные проекты являются важнейшим инструментом реализации поставленных целей в различных областях государственного регулирования.

Вопросы оценки эффективности программ и проектов нередко становятся предметом исследования отдельных авторов, однако данная тематика все же остается недостаточно разработанной, а ее исследование является весьма актуальным. 

Международный опыт оценивания результативности и эффективности государственных программ насчитывает пятидесятилетнюю историю. Можно выделить три основные исторические волны:

  1. 60-е годы XX века: приходит осознание необходимости предварительного планирования, прогнозирования результатов и оценки эффективности государственных программ;
  2. конец 70-х - 80-е годы XX века: появляется идея оценки и контроля расходов бюджета, эффективности использования выделяемых бюджетных средств;
  3. 90-е - 2000-е годы: базой для оценки эффективности реализации государственных программ считаются результаты реализации программ [1, с. 62].

Понимание необходимости анализа и оценки государственных программ в разных странах повлекло за собой возникновение различных методик и подходов.

Сравнительный анализ подходов к оценке целевых программ показал, что можно выделить следующие зарубежные и отечественные методы оценки эффективности программ (см. таблица 1).

 

Таблица 1 - Методы оценки эффективности программ и проектов

Метод оценки эффективности

Преимущества

Ограничения

Специфика и сферы применения

 Метод

«издержки-выгоды»

 

  • Позволяет с разных сторон оценить воздействие той или иной программы на уровень общественного благосостояния на протяжении любого периода времени.
  • Легкая интерпретация.
  • Высокая субъективность расчетов затрат и выгод.
  • Большие издержки на сбор информации.
  • Ошибки в оценке приводят к чрезвычайно высокой неопределенности.

 

Метод применяется при выборе проекта или программы.

В основном данный подход используется в сферах, где тяжело оценить все эффекты только финансовыми инструментами: инфраструктура, транспорт, экология, образование, здравоохранение, культура.

Метод анализа издержек и результативности

 

  • Метод охватывает оценку не только результативности, как таковой, но также производительности и экономичности.
  • Простота оценки выгод в натуральных или условных единицах.

 

Метод не позволяет дать ответ на вопрос, в какую из сфер уместнее вложить средства.

 

Данный метод не предназначен для оценки программ (проектов) с несколькими целями или объектами.

Этот метод лучше использовать для оценки проектов в областях, где достигнутую выгоду трудно монетизировать: здравоохранение, образование и другие социальные сферы.

Метод анализа издержек и полезности

Сопоставляет издержки, выраженные в денежном отношении, и пользу для населения, полученную при осуществлении бюджетных расходов, измеряемую в единицах полезности.

 

  • Субъективный характер оценки полезности программ в условных единицах.
  • Сложность обработки полученного материала.

 

Используется  в случаях, когда оценке подвергается деятельность, приводящая к целому спектру результатов, а также когда результаты могут существенно различаться не только по количеству, но и по качеству.

Целесообразно применение при рассмотрении бюджетных программ, касающихся здравоохранения.

Метод рейтинговой оценки

Преимущество этой модели состоит в том, что она позволяет провести оценку эффективности на основе тщательного исследования всех наиболее важных аспектов, начиная с момента подготовки программных документов и заканчивая контрольными процедурами оценки конечных результатом реализуемых программ.

 

Имела неточности, возникающих в ходе оценивания программ по ряду критериев.

 

PART использовался в  США  в 2001-2009 гг. и являлся одной из стадий комплексного процесса систематической разработки мер по повышению эффективности бюджетных расходов.

PART  применялся  для определения сильных и слабых сторон различных видов федеральных программ и, в первую очередь, рассматривал программы с точки зрения эффективности их исполнения.

Методические рекомендации по оценке инвестиционных проектов

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Проводится расчет эффективности проекта в целом (включает определение коммерческой и общественной эффективности) и эффективности участия в проекте.

 

  • Недостаточно внимания уделено проблеме учета условий налогообложения в ходе оценки эффективности ИП.
  • Отсутствует методика нахождения оптимального срока окупаемости ИП.
  • Не определены методы по учету некоммерческих рисков реализации ИП.
  • Недостаточно подробно проработан механизм выбора оптимального проекта, критерии и правила принятия решений по ИП.

Рекомендации используются для сравнения альтернативных ИП в различных отраслях экономики, вариантов ИП и оценки экономических последствий выбора одного из них.

Метод суммирования социального, экономического и экологического эффектов

Включает оценку социального, экономического и экологического эффекта.

Сложность проведения расчетов.

Расчет эффективности проводится с точки зрения вклада (ущерба) в развитие территории.

Используется для оценки эффективности бюджетных программ различного типа.

 

Дадим краткую характеристику данных методов.

1. Метод издержки-выгоды

Метод “издержки - выгоды” впервые появился во Франции в XIX веке, позже перешел в США, где и начал активно развиваться в 40-е года XX века. Анализ издержек и выгод – методика оценки государственных, программ, которая позволяет оценить, является ли проект желательным с точки зрения социального благосостояния.  В настоящий момент, данный метод наиболее популярен в западных странах при оценке эффективности программ в бюджетном секторе.

Суть метода состоит в том, что в оцениваемой программе проводится оценка затрат и выгод для общества в целом и для каждой отдельной группы. При этом требуется как количественная, так и качественная оценка.

Предполагается определение групп, на которые оказывается воздействие программы. Основными укрупненными группами могут являться: государство,  потребители, профессиональные сообщества, природа.

Далее проводится оценка затрат и выгод в разрезе указанных групп для соответствующих мероприятий программы и программы в целом [2, с. 303].

 Основное достоинство данного подхода заключается в том, что он позволяет осуществлять градацию проектов с точки зрения как коммерческой, так и общественной эффективности.

 

2.  Метод  анализа  издержек  и  результативности

Метод, построенный на анализе издержек и результативности, по своей сути схож с методом анализа издержек и выгод, но есть существенное отличие, которое заключается в том, что оценка выгод осуществляется в натуральных или условных единицах, а не в денежном выражении.

В основе анализа эффективности с помощью данного метода лежит сравнение альтернативных затрат, полученных от одного и того же результата или эффекта. В центре данной оценки находится тот результат, который получен при реализации программы, в связи с его затраченными средствами и использованным инструментарием [3, с. 24].

Анализ издержек и результативности целесообразен, когда установлены лимиты средств, и проблема состоит в улучшении их использования в каждой из выбранных сфер. Однако такой анализ не позволяет дать обоснованный ответ на вопрос, в какую из сфер уместнее вложить дополнительные средства.

Кроме того анализ ограничивается теми результатами, которые получены в краткосрочной и среднесрочной перспективе. Более длительные периоды времени не рассматриваются.

 

3. Метод, в основе которого лежит анализ издержек и полезности

Основой данного метода является сопоставление издержек в денежном выражении и пользы для общества, измеряемой в единицах полезности, полученной при осуществлении бюджетных расходов.

Первоначально этот подход применялся как один из разновидностей анализа издержек и результативности, но в настоящий момент определяется как независимый, использующийся в основном при оценке бюджетных расходов в здравоохранении [4, с. 6].

 

4. Метод рейтинговой оценки

Метод рейтинговой оценки, основой которого является инструмент PART (Program Assessment Rating Tool), был разработан в 2001 г. Управлением администрирования и бюджетирования программ США. По данной методике оценка бюджетных программ основывается на серии вопросов, которые образуют логически последовательную схему, позволяющую оценить эффективность программ в широком смысле.

Все вопросы разделены по четырем областям оценивания.

  1. Приоритетность программы - обосновывается важность её целей и задач.
  2. Стратегическое планирование - сравниваются долгосрочные цели с показателями результативности.
  3. Управление - дается оценка  программному и финансовому мониторингу.
  4. Результаты - оцениваются с точки зрения годовых, среднесрочных результатов, а также долгосрочных целей.

    Так же помимо оценки данный метод выявляет и оценивает факторы, ограничивающие эффективность реализуемых  государственными ведомствами программ. В случае если имеются какие-либо законодательные ограничения, могут быть предложены рекомендации по их устранению.

    Программа считается неэффективной, если имеет не социально-значимые, а только непосредственные результаты или показатели её эффективности не обоснованы. Программы, не имеющие показатели выполнимости или  собранных сведений о результативности, попадают в категорию «информация о результатах отсутствует». Невысокий рейтинг программы не влечет снижение её финансирования из бюджета. Так же и высокий рейтинг не означает увеличение финансирования программы.

    После того как программе присвоена оценка формулируются рекомендации по повышению её эффективности, о выполнении которых государственные ведомства должны докладывать в годовом отчете о своей деятельности [5, с. 140].

    Преимущество этой модели состоит в том, что она позволяет провести интегральную оценку эффективности на основе тщательного исследования всех наиболее важных аспектов, начиная с момента подготовки программных документов и заканчивая контрольными процедурами оценки конечных результатом реализуемых программ.

  5. Среди отечественных методик оценки эффективности инвестиционных проектов наиболее распространенными являются «Методические рекомендации по оценке инвестиционных проектов и их отбору для финансирования» и их вторая и третья редакции.

    Содержание методических рекомендаций состоит в описании методов расчета эффективности инвестиционных проектов, отражающих правила рационального экономического поведения хозяйствующих субъектов[6, с. 156].

    В соответствии с рекомендациями проводится расчет эффективности программы в целом. Методика содержит комплексную систему показателей, критериев и методов оценки коммерческой эффективности.

  6. Метод суммировании социального, экономического и экологического эффектов.Б. Минин, В. Радин, В. Серебрянников, А. Терехов и Р. Тихонов рассматривают метод суммирования социального, экономического и экологического эффектов. Расчет социально-экономической и экологической эффективности программы проводится здесь с точки зрения вклада (ущерба) в развитие территории [7, с. 23]. Недостатками этого метода являются сложность проводимых расчетов.

Таким образом, можно сказать, что в разных странах применяются различные методы оценки результативности в рамках программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета.

 Так, в международной практике оценка экономической эффективности программ проводится с использованием трех основных методов: издержки – выгоды, издержки - полезность, издержки - результативность. Данные методы позволяют определить, насколько рационально были израсходованы соответствующие ресурсы, выделенные под данную программу или проект для достижения плановых целей, каков уровень выполнения мероприятий программы (проекта).

В России, в рамках программно-целевого подхода, данные методы так же применяются, однако они не являются комплексными, охватывая лишь одну сторону (или некоторые стороны) оценки реализуемых программ.

Анализ российских подходов к оценке эффективности программ и проектов показал, что, несмотря на появление собственных методик в данной сфере, в России ещё отсутствует единая методологическая и методическая база для оценки различного рода целевых программ и проектов.

 Данная проблема во многом обуславливает невыполнение целевых индикаторов и снижение эффективности реализуемых программ в России. Это можно проследить при реализации программ социальной сфере, в частности жилищных программ [8]. При этом именно успешная реализация программ в жилищной сфере формирует экономическую стабильность в обществе, стимулирует граждан к эффективному и производительному труду. Из этого следует, что процесс оценки социальных программ, в том числе жилищных, должен носить всесторонний характер: подготовка программы, реализация программы, результаты программы, последствия и эффекты, оценка.

Исходя из этого, можно сказать, что проблема совершенствования реализации целевых программ посредством введения эффективной системы их оценки приобретает ключевое значение для экономики России в условиях программно-целевого бюджетирования, требует комплексного изучения и выработки научно-обоснованных подходов к её решению.

Подводя итог проведенному анализу зарубежных и отечественных подходов к  оценке эффективности программ и проектов, можно сделать вывод, что, несмотря на особую значимость данной проблемы, в настоящее время ни в российской, ни в зарубежной практике не создано единой методики, позволяющей построить систему оценки эффективности реализуемых бюджетных программ разного уровня.

Литература

  1. Евстафьева Е.Ю. Зарубежный опыт организации оценки государственных программ // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2011. №1. С. 62-64.
  2. Оценка программ: методология и практика / под ред. А.И. Кузьмина, Р.О. Салливан, Н.А. Кошелевой. М.: Издательство «Престо-РК», 2009. 305 с.
  3. Шаров Л.Ф. Основы методологии согласованной оценки эффективности и результативности государственных программ //УЭкС. 2012. №7. С. 24-25.
  4. Богачева О.В., Лавров А.М. Международный опыт бюджетирования // Финансы. 2010. №12. С. 4-7.
  5. Соколова Т. В. Государственная жилищная политика: социальное измерение. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. 290 с.
  6. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов (вторая редакция). М.: Экономика, 2000. 156 с.
  7. Гродская Г.Н., Глотова Е.И. Целевое программирование в системе управления комплексным социально-экономическим развитием территорий // Вестник Самарского государственного экономического университета. 2012. №7. С. 22-26.
  8. Федеральные целевые программы России [сайт]. URL: http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/ViewFcp/View/2011/324 (дата обращения 28.05.2014 г.).

Лалетина Д.А.

Методы оценки эффективности государственных программ

  • Государственное регулирование экономики


Яндекс.Метрика