Структурные изменения государственных органов исполнительной власти в сфере политики регионального развития

Громазина Д.А.

Элементом модернизации системы государственного управления является реформирование органов исполнительной власти. За последние 10 лет существенных изменений в принципах принятия решений, механизмах и структуре органов исполнительной власти не происходило. Подписание указа об устранении Министерства регионального развития является первым шагом в оптимизации системы управления Правительства за последнее время. Как считают некоторые представители федеральной экспертной сети, однозначную оценку работе Минрегионразвития дать сложно. Частая смена руководства, недостаточная функциональная определенность работы Министерства отражают процесс становления политики регионального развития, которая «оставалась одной из наиболее скудно обеспеченных законодательно сфер деятельности» [3, c. 416]. Отсутствие правового регулирования динамических свойств федеративной системы, когда процессы изменений происходят ежедневно и находят отражение в текущей деятельности органов власти, в государственных подзаконных и исполнительно-распорядительных актах, в различных федеральных и целевых программах, приводит к неэффективности управления [4].

Главной функцией Министерства и его реальная практика управления заключалась в координировании деятельности по развитию регионов. Минрегионразвития долгое время занималось выстраиванием политики точек роста и конкретной работы с регионами. Но эта политика строилась на лоббистских механизмах, ибо создание точек роста зависело от субсидирования федеральными властями [6]. Минэкономразвития исходил из другой позиции, согласно которой точки роста должны создаваться из общей стратегии развития России. Исходя из условий ограниченных бюджетных средств, необходим более жесткий контроль над развитием.

Недостатком управления региональным развитием является несовершенство стратегического планирования, отмеченное многими исследователями, такими как оторванность от социально-экономической ситуации в регионах, отсутствие нормативно-закрепленных социальных стандартов и границ ответственности центра и регионов, необеспеченность ресурсной базы, а также неразвитость системы оценки значимости органов исполнительной власти.  В таких условиях деятельность по стратегическому планированию и региональному развитию, по выражению Игоря Слюняева, последнего министра регионального развития, «не была востребована» [8]. Как отмечают эксперты, подобное министерство уместно в условиях реальной федерации, Зырянов С., Директор Челябинского института (филиала) РАНХиГС, отметил, что в ситуации «спящих федеративных отношений оно не имеет объекта управления» [7].

Сложность и длительность становления федеративных отношений, отставание научной разработки по данной проблематике отразились на деятельности Министерства регионального развития. Помимо этого, существуют сложности объективного характера, которые заключаются в практической невыполнимости управления из одного центра в рамках одного министерства большой и сложной страной с множеством укладов и региональных различий. С передачей функций Минэкономразвитию, Минфину и другим ведомствам, устранены элементы дублирования в работе государственных органов. Минэкономразвития будет заниматься выработкой и реализацией государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов и муниципальных образований районов Крайнего Севера и Арктики, осуществлять приграничное и межрегиональное сотрудничество, территориальное планирование, разрабатывать и реализовывать проекты социально-экономического развития федеральных округов. К Минфину перешли полномочия, касающиеся господдержки региональных и местных властей за счет ассигнований федерального бюджета. Функции по осуществлению государственной политики в сфере градостроительного зонирования переданы Министерству строительства и ЖКХ (Минстрою). Полномочия в сфере территориального устройства России, разграничения полномочий между центром и регионами передали Минюсту. Самый непростой шаг – передача функций по национальным отношениям Министерству культуры [2]. Это не только аспект сохранения национальных традиций, культур, ремесел, сюда включаются вопросы с нарастающей сложностью решения межэтнических противоречий. Большинство экспертов считает, что России необходимо вернуться к отдельной структуре по национальным вопросам.

Сегодня наблюдается переход к территориальному принципу управления, о котором заявил Премьер-Министр РФ Медведев Д.А., тех регионов, которые отличаются особой сложностью в решении политических и социально-экономических проблем. Например, вопрос о развитии Дальнего Востока обсуждался во властных структурах, начиная с 2002 года. За это время, было принято и реализовано много концепций и программ развития региона, тем не менее, по ряду параметров ситуация в регионе является критической. В условиях резкого сокращения центрального финансирования экономического развития, транспортных издержек, снижение конкурентоспособности продукции, внешняя торговля превратилась в фактор выживания. В виду того, что в сложившейся ситуации не исключается возможность потери этого региона (интересы со стороны США, Японии, Китая), было создано Министерство по развитию Дальнего Востока. По территориальному принципу были созданы министерства по вопросам развития Крыма и Кавказа.

С другой стороны, помимо стратегически важных регионов, таких как Дальний Восток, Кавказ и Крым, существуют и другие регионы, координация и регулирование социально-экономических, политических, технологических процессов также необходима. Контроль за реализацией политики регионального развития требует системного, комплексного подхода. Существование единого ведомства, координирующего данную политику, видится объективным. Во-первых, в полномочия ведомства входили такие функции, как разработка и согласование стратегий и комплексных проектов социально-экономического развития федеральных округов, федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ в части, касающейся комплексного территориального развития; выступала в качестве государственного заказчика (государственного заказчика-координатора) федеральных целевых программ, связанных с экономическим развитием субъектов Российской Федерации и муниципальных образований [1]. Осуществлялся анализ показателей регионального развития в виде докладов Министерства, содержащих в себе некий целостный срез показателей. Во-вторых, хоть и некоторые проблемы так и не удалось урегулировать, имело место их обсуждение. Игорь Слюняев, в своем докладе в Северо-Западном институте управления РАНХиГС, заявлял о проблемах, решение которых необходимо в ближайшее время [8]. Так, было сказано о том, что большинство программ и стратегий разработаны на разных уровнях (например, федеральные целевые программы, отраслевые и региональные стратегии), имеют различные сроки планирования, разную глубину детализации стратегических мероприятий, различные целевые показатели, было признано, что государственные и федеральные целевые программы выполнялись на 50-70% и не всегда были обеспечены ресурсами для их реализации [8]. Не совсем ясно, кто будет заниматься решением данных вопросов теперь, например, заниматься мониторингом показателей уровня развития регионов, определять систему этих показателей. Минрегионразвития представлял собой структуру, которая защищала интересы регионов. По мнению Владимира Квинта, заведующего кафедрой стратегии, территориального развития и качества жизни Северо-Западного института управления РАНХиГС, упразднение Минрегионразвития приведет к ослаблении позиций регионов в отношении с центром [8]. В-третьих, нельзя говорить о полноценном становлении и формировании государственной региональной политики, это длительный процесс, обусловленный множеством факторов внутренней и внешней среды государства, но наличие единого органа, отвечающего за реализацию данной политики и напрямую взаимодействующего с Правительством РФ, безусловный шаг к ее полноценному функционированию. В-четвертых, отсутствие единого Министерства, отвечающего за региональное развитие, предполагает некоторую самостоятельность регионов. Критерием эффективности деятельности в регионах на сегодняшний день является выполнение распоряжений вышестоящей инстанции [5]. При этом нет их собственной инициативы в проведении аналитических работ, создании и реализации новых методик применительно к повышению уровня региональной развитости. В том числе такая ситуация возникает в виду незаинтересованности самих регионов в развитии. Зачастую сбор показателей региональной развитости происходит в интересах центральных органов власти, а не в виду потребностей самих регионов. 

Таким образом, упразднение Минрегионразвития не способствует процессу становления политики регионального развития. Для развития самих регионов упразднение Минрегионразвития в административном аспекте не будет играть существенную роль, так как в регионах свои проблемы, и эти проблемы они должны решить самостоятельно. По некоторым вопросам регионы будут взаимодействовать с территориальными министерствами. Но при этом, российские регионы пока не готовы самостоятельно управлять региональным развитием, да и возможности такой они не имеют. В данном случае уместно говорить об изменении системы регионального управления таким образом, чтобы региональные власти имели возможность уделять внимание поиску внутренних резервов развития территорий. А это предполагает совершенствование федеративных отношений, чтобы федерация превратилась из «спящей федерации» в реальную федерацию, а этот вопрос будет разрешаться в достаточно в отдаленной перспективе и будет связан с развитием гражданского общества.

Попытка распределить полномочия между различными ведомствами может привести к разрозненности в управлении и координации уровня регионального развития страны. В ситуации отсутствия стройной модели государственной политики регионального развития, функционирование Минрегионразвития не отразило свою значимость.

Текущее положение дел, обстановка во внутренней и внешней политике России предполагает дальнейшее совершенствование системы государственного управления, что отметил Путин В.В. по поводу упразднения Минрегионразвития.  В сложившейся ситуации необходима централизация власти, поскольку избыточные ведомства только мешают эффективно управлять страной. Решение Президента РФ оправдано в силу сложившейся внешнеполитической и внутриэкономической конъюнктуры. Не достигнут еще должный уровень теоретико-методологической разработки вопросов государственного регулирования и управления региональным развитием. Очевидно, создание Минрегионразвития было своеобразным экспериментом, который дал не только отрицательные результаты, но и положительные, одним из которых является проект агломерации на основе крупных муниципалитетов, связанное с развитием общей инфраструктуры городов, которые не могут существовать друг без друга. Наработанный опыт Минрегионразвития будет учтен в деятельности, во-первых, территориальных министерств развития, во-вторых, в ходе работы министерств, которым были переданы полномочия. Вероятно, возникнет необходимость в создании подобного органа власти в будущем, и это связано с развитием гражданского общества.

Литература

  1. О Министерстве [Электронный ресурс] // Минрегион России [Офиц. сайт]. URL: http://www.minregion.ru/pages/1008?locale=ru (дата обращения: 12.05.2014)
  2. Об упразднении Министерства регионального развития Российской Федерации [Электронный ресурс]: Указ Президента РФ от 08 сентября 2014 года № 612. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» (дата обращения 29.11.2014)
  3. Добрынин Н.М. Государственное управление: теория и практика. Современная версия новейшей истории государства: учебник. Т.2. –  Новосибирск: Наука, 2010. С. 416
  4. Добрынин Н.М. , Глигич-Золотарева М.В. Государственно-территориальное устройство России: системный подход // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. – 2012. - №1 (т.5) [Электронный ресурс]. URL.: http://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvenno-territorialnoe-ustroystvo-rossii-sistemnyy-podhod (дата обращения 01.12.2014)
  5. Калужский М.Л. Перспективы реформирования регионального экономического управления в Российской Федерации на современном этапе // Социально-экономические проблемы развития рыночной экономики. [Электронный ресурс]. URL.: http://www.aup.ru/articles/regeconomic/3.htm (дата обращения 24.12.2014)
  6. Шевцов А. В ожидании либеральной модернизации государственной региональной политики // Казанский федералист. – 2006. - №3(19) [Электронный ресурс]. URL.: http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n19/3/ (дата обращения 01.12.2014)
  7. Сергей Зырянов: Ликвидация Минрегиона была заранее согласована. [Электронный ресурс]. URL: http://www.club-rf.ru/opinions/940 (дата обращения 02.12.2014)
  8. Стратегическое завещание Минрегионразвития. [Электронный ресурс] // Эксперт on-line. URL: http://www.club-rf.ru/opinions/940 (дата обращения 24.12.2014)

Громазина Д.А.

Структурные изменения государственных органов исполнительной власти в сфере политики регионального развития

  • Государственное и муниципальное управление


Яндекс.Метрика