Развитие системы общественного контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы

Ивашкина И.О.

Основная задача любого правового демократического государства – обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина. При этом органы государственной власти не всегда могут добросовестно и эффективно выполнять свои обязанности при отсутствии обратной связи и контроля со стороны общества в лице граждан государства и различных общественных объединений. Бесконтрольная же власть подвержена коррупции, снижается уровень рациональности и эффективности управления обществом. Общественный контроль – это как раз тот механизм, который позволяет обществу в лице отдельных граждан, общественных организаций контролировать власть, как на этапе принятия, так и на этапе реализации решений и оценки полученных результатов.

Целью данного исследования является изучение перспектив развития системы общественного контроля в Российской Федерации.

Общественный контроль – это деятельность субъектов общественного контроля по наблюдению, проверке и оценке соответствия общественным интересам деятельности объектов общественного контроля. Под действиями в общественных интересах понимается деятельность субъектов общественного контроля, нацеленная на признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, иных конституционных прав и ценностей.

Общественный контроль в США, западноевропейских и некоторых скандинавских странах представляет собой достаточно широкий набор инструментов его осуществления, который строится, в первую очередь, на принципах прозрачности государственной власти и активного участия общества, различных общественных институтов в ее работе. Эти принципы обеспечиваются через принятие государством специальных нормативных актов о раскрытии информации, контроле со стороны граждан, некоммерческих организаций, советов, комитетов при государственных органах. Важно отметить роль общественных инициатив, голосования, экспертизы, журналистских расследований, петиций и обсуждений. Также к инструментам общественного контроля в какой-то степени можно отнести выборы и референдумы. Следует заметить, что само понятие «общественный контроль» на Западе практически не употребляется.

Наиболее близким к понятию «общественный контроль» в Российской Федерации является понятие «парламентский (общественный) контроль» в Скандинавских странах: Швеции, Норвегии, Дании и Финляндии [1]. Успешная международная практика общественного контроля (например, опять же, в Скандинавских странах) [2] свидетельствует, что контролером государства должно выступать все общество в лице его разнообразных, разветвленных институтов: общенациональных, профсоюзных и предпринимательских, потребительских и правозащитных, молодежных и ветеранских, а также общественных организаций в различных сферах общественного управления.

Первые «задатки» развития системы общественного контроля в Скандинавских странах можно усмотреть в возникновении института уполномоченных в Швеции [1]. Еще в 1810-х гг. возникла необходимость создания независимых от королевской власти институтов, которые бы осуществляли контроль за соблюдением законов не только гражданами, но и государственными органами.

Далее, в течение 1880-1930-х гг. вектор развития государственного управления был направлен на построение государства всеобщего благосостояния, требовавшее цивилизованного решения возникающих конфликтов в сфере управления и контроля. В Швеции, например, для целей контроля за деятельностью исполнительной власти избираются так называемые прокураторы, в функции которых входит ревизия и рассмотрение обращений граждан на действия органов исполнительной власти. В Норвегии, Дании выбирают специальных комиссаров, которые осуществляют контроль за исполнением законов, действуя от имени парламента.

С 1995 г. в Швеции широкое распространение получает социальный аудит [2]. Суть социального аудита заключается в проведении исследований, опирающихся на научные исследования и эмпирическую базу и, в то же время, в доступности результатов социального аудита для широкой общественности. Таким образом, контрольные полномочия получают также и внепарламентские контрольные институты.

Еще одним интересным примером метода осуществления общественного контроля является институт омбудсмена [2]. Система института омбудсменов имеет долгую традицию во всех вышеперечисленных странах. К основным функциям института омбудсмена (как правило, это целый штат сотрудников) относится разбор жалоб населения по вопросам соблюдения прав человека, в некоторых странах разбор претензий к работе правительственных органов, а при наличии расширенных полномочий квалифицированного юриста даже возможность самостоятельно инициировать расследование случаев нарушения прав и свобод граждан.

В скандинавских странах модель государственного управления в сфере общественного контроля оставалась неизменной [2]. В настоящее время в основе политической системы всех этих стран лежит принцип парламентаризма совместно с принципом разделения властей [1]. Согласно принципу разделения властей, парламентам в этих странах принадлежит законодательная власть, а исполнительная власть находится в руках кабинета министров и премьер-министра. В основе же принципа государственного управления лежит утверждение того, что вся власть в стране принадлежит народу, а реализуется это через избрания народных представителей в парламент. Так, парламент, являясь представителем народа, осуществляет от его имени контроль работы правительства.

 В принципе, действующие формы осуществления общественного контроля можно определить следующим образом:

  • доступ граждан к информации о деятельности власти;
  • журналистские расследования;
  • индивидуальные или коллективные обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления;
  • участие граждан в управлении делами общества через органы местного самоуправления, собрания и сходы граждан, публичные слушания;
  • научно-исследовательские, публицистические и художественные произведения, формирующие общественное мнение и воздействующие на правящую элиту;
  • публичные обсуждения проектов законов и других важных вопросов государственной жизни;
  • народная законодательная инициатива;
  • общественные экспертизы законопроектов и так далее.

Что касается России, в советское время действовал закон СССР от 30.11.1979 г. «О народном контроле в СССР» [3], регламентировавший деятельность органов народного контроля. Органы народного контроля в своей деятельности опирались на инициативу и социалистическую сознательность советских людей. Развитие политической системы советского общества предполагало именно усиление народного контроля, являющегося одной из форм социалистической демократии, действенным средством вовлечения народных масс в управление государственными и общественными делами. Органы народного контроля имели достаточно широкий круг контрольных полномочий. На наш взгляд, советская система общественного контроля имела свои положительные черты и результаты эффективной работы по борьбе с коррупцией, нарушениями в соблюдении социалистического законодательства. Тем не менее, в настоящее время государственная политика в сфере общественного контроля построена по другому принципу, т.е. не продолжает, не развивает советскую политику, т.к. выбран более демократический тип управления государством, избегающий принуждения, регламентирующий права и свободы граждан, в том числе сотрудников органов власти.

Так, в Российской Федерации существует ряд законов и подзаконных актов, содержащих и раскрывающих инструменты общественного контроля, к ним относятся:

  • Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»;
  • Федеральный закон от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;
  • Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
  • Федеральный закон от 04 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»;
  • Федеральный закон от 10 июня 2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»;
  • Указ Президента Российской Федерации от 04 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»;
  • Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»;
  • Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

В современной России общественный контроль в большинстве случаев реализуется через обращения граждан (общественных объединений) об известных им нарушениях законодательства, неправомерных действиях сотрудников органов государственной власти и местного самоуправления. Однако процедура получения таких сведений и обеспечение ответной реакции органов власти в виде принятия конкретных решений нормами права практически не регулируется. По действующим правилам вся помощь сводится к предоставлению информации, что регламентировано Федеральным законом от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Федеральным законом от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Относительно новой формой общественного контроля являются общественные советы [4], учреждаемые при федеральных органах исполнительной власти. Причем, нынешняя компетенция укладывается все так же в сферу регулирования законом об обращениях и порядке информирования о деятельности органов государственной власти. В то же время по данным социологов в России  в деятельности общественно-консультативных советов участвуют «карманные» общественные организации либо отобранные по неясному принципу [4].

Также в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 г.       № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» предусмотрены следующие формы осуществления общественного контроля:

  • Общественный мониторинг;
  • Общественная проверка;
  • Общественная экспертиза;
  • Общественное обсуждение;
  • Общественные (публичные) слушания.

В качестве приоритетных направлений внедрения и развития механизмов открытости органов государственной власти и местного самоуправления предусмотрены:

  • работа с открытыми данными, т.е. повышение качества, полноты, достоверности и актуальности предоставляемой информации, а также размещение информации о деятельности органа государственной власти (местного самоуправления) на его официальном сайте в сети «Интернет» для возможности ознакомления гражданами;
  • совершенствование работы общественных советов, комиссий, рабочих групп, т.е. обеспечение вовлечения в широкое обсуждение как можно большего количества граждан и организаций, представителей различных социальных групп, в то же время, необходимо улучшить систему отбора общественных организаций в общественные организации, повысив открытость и прозрачность данной процедуры для граждан;
  • дальнейшее совершенствование форм и способов обратной связи с гражданами, т.е. развитие онлайн-взаимодействия (опросы на официальных сайтах органов государственной власти и местного самоуправления, анкетирование в подведомственных учреждениях).

Тем не менее, анализ существующей практики общественного контроля в Российской Федерации свидетельствует о том, что целостная система общественного контроля в стране отсутствует, а эффективность проводимых мероприятий в большинстве случаев крайне невелика и не приводит к существенному улучшению качества государственного управления, местного самоуправления, что ведет к росту коррупции, неудовлетворенности граждан, нарастанию социального напряжения в обществе. Причин сложившейся ситуации несколько:

  1. Одна из главных проблем состоит в том, что существующее правовое регулирование общественного контроля в Российской Федерации фрагментарно и поверхностно.
  2. Вторая большая проблема – низкая вовлеченность широких масс населения и институтов гражданского общества в лице реальных некоммерческих организаций в осуществление общественного контроля за деятельностью государственных органов власти и местного самоуправления. Во многом это связано с низким уровнем межличностного доверия в российском обществе, а также низким уровнем доверия населения к самим институтам гражданского общества. В целом Россия по уровню доверия (18%) в разы уступает Дании (67%), Норвегии (62%), Финляндии (58%) и Швеции (56%). Выше уровень доверия также в Нидерландах (48%), Швейцарии (42%), Эстонии (36%), Великобритании (35%), Израиле (32%) и других странах. Из институтов гражданского общества в России наибольшим доверием пользуется церковь – ей привержены 43% россиян [5]. Правозащитным, благотворительным (гуманитарным), экологическим, профсоюзам и политическим партиям доверяют соответственно лишь 17%, 16%, 12%, 8% и 3%[5]. опрошенных
  3. Также необходимо учитывать тот факт, что в России происходит только становление системы общественного контроля.

Так, механизмы институанализированного гражданского участия в общественном контроле представлены довольно широко на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации: общественные палаты, институты уполномоченных по правам человека и по правам детей, молодежные парламенты и т.д. Но, как можно заметить, наиболее развиты те формы, которые больше всего связаны с властью, формируются ею, интегрированы во властные структуры.

Таким образом, для эффективного развития системы общественного контроля в Российской Федерации необходимо принять следующие меры:

  • создание стройной законодательной базы обеспечения общественного контроля: внесение изменений в некоторые нормативные правовые акты в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»;
  • расширение гарантий конституционного права граждан на участие в управлении делами государства на всех уровнях – федеральном, региональном и муниципальном;
  • повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;
  • обеспечение роста гражданской активности населения: привлечение граждан к участию в деятельности общественных советов при органах государственной власти и местного самоуправления;
  • стимулирование и координация инициатив профессиональных сообществ, общественных организаций в различных сферах;
  • повышение доверия к общественным организациям как со стороны граждан, так и со стороны органов государственной власти и местного самоуправления.

В качестве вывода следует отметить, что развитие системы общественного контроля в Российской Федерации позволит повысить доверие граждан к органам государственной власти и местного самоуправления, снизить уровень коррупции, улучшить качество и повысить эффективность государственного управления. Тем не менее, одних лишь мер со стороны государства совершенно недостаточно. Гражданам необходимо также проявлять инициативу, участвовать в деятельности общественных советов и различных мероприятиях, организуемых органами государственной власти и местного самоуправления. Только совместными усилиями можно достичь должного уровня развития гражданского общества.

Литература

  1. Степанова Т.В. Европейский опыт организации общественного контроля за работой органов государственной власти – пример Скандинавских стран. [Электронный ресурс] URL: http://c.a2g-secure.com/?E=WK4l4g%2bscJFC%2fH6IRkKa%2bA%3d%3d-l1gGst5pXBU%3d&s1=RU& (дата обращения 19.05.2015 г.)
  2. Мировой опыт общественного контроля над деятельностью власти: уроки для России/ Информационно-аналитический журнал «Политическое образование» [Электронный ресурс] URL: http://www.lawinrussia.ru/mirovoi-opyt-obshchestvennogo-kontrolya-nad-deyatelnostyu-vlasti-uroki-dlya-rossii-0 (дата обращения 18.05.2015 г.)
  3. О народном  контроле в СССР: Закон СССР от 30 ноября 1979 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.zaki.ru/pagesnew.php?id=1814   (дата обращения 20.05.2015 г.)
  4. Концепция общественного контроля в России, подготовленная рабочей группой по совершенствованию общественного контроля в России Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого Правительства. [Электронный ресурс]. URL: http://grany-center.org/sites/default/files/files/page/prezentaciya_o_proekte.pdf (дата обращения 18.05.2015 г.)
  5. Официальный сайт Агентства социальной информации. [Электронный ресурс].  URL: http://www.asi.org.ru/ASI3/rws_asi.nsf/va_WebResources/povysh/$File/povysh.pdf   (дата обращения 20.05.2015 г.)

Ивашкина И.О.

Развитие системы общественного контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы

  • Государственное и муниципальное управление


Яндекс.Метрика