Опыт стратегического управления старопромышленными регионами на примере Рурской агломерации Северного Рейна-Вестфалии

Обрезкова С.В.

Для многих регионов мира на сегодняшний день актуальна проблема реструктуризации депрессивных регионов, и в частности старопромышленных. Их ресурсный потенциал, будучи крайне востребованным некоторое время, по разным причинам исчерпал себя, и в настоящее время в подобных регионах наблюдается стагнация социально-экономических процессов. К числу таких регионов относится и Урал, который на сегодняшний день не только находится в продолжающемся процессе модернизации своей экономики но и заинтересован в выработке региональной социально-экономической политики, которая в последствии выступит базисом для общей системы инновационнной трансформации. Автор считает, что для решения проблем, с которыми сталкиваются старопромышленные районы России, видится возможным заимствование опыта развитых зарубежных стран по управлению старопромышленными территориями. Примером такого региона является Рурская агломерация Северного Рейна-Вестфалии в Германии. Так, актуализировав накопленный зарубежными странами опыт стратегического управления старопромышленными регионами с учетом конкретных особенностей той или иной территории, федеральные и региональные органы государственной власти смогут сформировать концептуальную базу стратегического управления для реализации экономической политики в старопромышленных районах.

Говоря о системе государственного управления в Германии, нельзя не отметить, что она характеризуется наличием значительного числа иерархических уровней и сложной системой взаимодействия между ними:

 

Рисунок 1. Структура управления в Германии

 

В процессе регионального стратегического управления принимают участие следующие уровни:

  • уровень Европейского союза,
  • федеральный уровень,
  • земельный уровень,
  • региональный уровень,
  • муниципальный уровень.

В Федеративной республике Германия термин «регион» однозначно не определен. Однако в управленческом смысле под регионом подразумевается более низкий уровень административной иерархии, нежели земля. Так, к примеру, в федеральной земле Северный Рейн – Вестфалия под региональным уровнем управления подразумевается ассоциация муниципальных образований – «Региональный союз Рура» (Regionalverband Ruhr, RVR).

Рассмотрим основные уровни управления старопромышленными регионами:

К основным финансовым инструментам проведения региональной политики на территории Евросоюза относятся структурные фонды. Непосредственно к развитию старопромышленных территорий можно отнести следующие:

  • Европейский фонд регионального развития (создан в 1975 г.)
  • Европейский инвестиционный фонд (создан в 1994 г.).

Реструктуризация стагнирующих индустриальных районов является одной из основных четко обозначенных целей структурных фондов. Если регион, подпадает под четко определенные критерии соответствия типу «стагнирующего индустриального района», то он становится так называемым «регионом второй цели» и получает финансовую поддержку из соответствующего структурного фонда.

В 1989 г. Региональный союз Рура был включен в программы финансирования Европейского союза. Для реализации программ в «регионах второй цели» в 2007-2013 гг. общая сумма выделенных денежных средств на территории земли Северный Рейн – Вестфалия составила 2,5 млрд евро. [1] Ниже приведена структура субъектов финансирования с их долевым участием.  

 

Рисунок 2. Финансирование программ "второй цели" на территории Северного Рейна - Вестфалии

 

Нетрудно заметить, что федеральное софинансирование программ не предусмотрено, а потому для Рурской области региональная политика Европейского союза является более значимой, нежели федеральная.

Тем не менее, исключать роль федерального уровня власти в стратегическом развитии региона не следует. Можно выделить несколько основных направлений и инструментов влияния федерального уровня на региональное развитие:

  1. О бщая задача «Улучшение региональной экономической структуры» , начатая в 1969 г., выполнение которой лежит совместно на федеральном правительстве и правительствах земель. В рамках её выполнения в совместном ведении обоих уровней власти находятся разработка критериев выделения средств и определение регионов, наиболее нуждающихся в финансовой поддержке. Ответственность за реализацию программ развития лежит на федеральных землях.
  2. Программа поддержки федеральным правительством отраслей традиционной промышленности. Данное направление стало наиболее активно развиваться сконца 1950-х годов, а именно с разработки программы поддержки угольной, а в дальнейшем сталелитейной, промышленности. Основными инструментами реализации программы поддержки стали как прямое субсидирование отраслей с целью снижения производственных издержек, так и протекционистские меры. Например, в 1959 г. правительство ФРГ была введена пошлина на импорт угля из других стран, в 1960 г. – на импорт мазута. Размер субсидий увеличился с 0,6 млрд евро в 1958 г. до 7,5 млрд евро в 1989 г. В 1995 г. сумма снизилась до 3,5 млрд евро. Угольная отрасль продолжает субсидироваться до сих пор.
  3. Программа «Cтимулирование строительства и благоустройства городов» (Stadtebauforderung) , начатая в 1970-х гг. В ходе её реализации проекты городского обновления и развития реализовывались в рамках софинансирования федеральным правительством и землями. Основными целями программы были восстановление отдельных (чаще центральных) районов городов, сохранение культурного наследия и создание больших жилых кварталов.
  4. Программа поддержки рынка труда (Arbeitsmarktpolitisches Program), реализуемая с 1979 года в регионах, характеризующихся высоким уровнем безработицы. Направленность программы на объекты модернизации весьма типична для стратегических планов данной сферы - это разработка мер по повышению квалификации работников предприятий и их переобучению, а также создание и сохранение постоянных рабочих мест.
  5. Федеральное правительство финансирует создание инфраструктуры национального масштаба . Так, на средства федерального бюджета создаются университеты и крупные научно-исследовательские центры. Однако в последнее время в этой отрасли возрастает роль Европейского союза:  ряд проектов получают поддержку из его структурных фондов. Помимо того, что федеральные земли могут сами, независимо от федерации и ЕС инициировать собственные программы регионального стратегического развития, они также ответственны за реализацию программ, инициированных на уровне федерации или Евросоюза, и распоряжаются выделенными на это средствами.

Таким образом, можно выделить важную особенность регионального стратегического управления в Германии : земельный уровень наряду с возможностью разработки стратегических инициатив обладает значительной финансовой самостоятельностью при их реализации.

Важно отметить, что помимо уровней Евросоюза, Федерации и Земель, правом разрабатывать собственные программы развития и получать финансовую поддержку от вышеперечисленных уровней могут и муниципалитеты Германии.

Рурский регион (Ruhrgebiet), входящий в состав земли Северный Рейн – Вестфалия,  на сегодняшний день входит в число крупнейших промышленных районов мира и является одной из наиболее урбанизированных и индустриализированных областей Европы. В то же время, он являет собой пример типичного старопромышленного района, а соответственно, и проблемы, возникающие в связи с этим, свойственны большинству депрессивных регионов этого типа.

С середины ХIХ до начала ХХ века создание общенационального рынка, бурное строительство железных дорог, появление военной промышленности способствовало стремительному развитию кластера угольной и сталелитейной промышленности на территории Рурской области. Однако с появлением предприятий в сфере энергетики и мелкого машиностроения в начале ХХ в. появились первые признаки кризиса угольного кластера Рура, в последствие углубившихся и переросших в полномасштабный кризис регионального развития и переход его в разряд депрессивных регионов.

Признаки кризиса:

  1. Угольный кризис. Закрытие производств (например, угольная шахта «Розенблюм» в 1958г.), сокращение смен работников угольной промышленности.
  2. Промышленный кризис. Создание искусственного спроса на продукцию промышленности Рурской области в межвоенное и послевоенное время. Низкая степень адаптивности регионов с моноотраслевой структурой экономики стала основанием для федеральных, земельных и местных властей вплоть до конца 1970-х годов продолжать политику поддержки угольной и сталелитейной промышленности. Однако диверсификации экономики внимания уделялось крайне мало.
  3. Кризис капитала. С 1960-х годов производственные группы сталелитейной промышленности спровоцировали отток капитала из Рурской области в другие части страны, начав диверсификацию производства: они приобретали активы в кораблестроительной, автомобильной отраслях и позднее в машиностроении и экологической отрасли, центры развития которых находились за пределами региона.
  4. Демографический кризис. Усиление социальной напряженности в регионе вследствие закрытия значительного числа градообразующих предприятий, неразвитости социальной инфраструктуры, а также тяжелого экологического состояния региона еще больше усугубило кризисную ситуацию в регионе. В совокупности с отсутствием перспектив появления новых рабочих мест данные явления привели к оттоку населения из Рурской области:

 

Таблица 1. Динамика численности населения Рурской области с 1961 по 2008 год [1]

Год

1961

1970

1987

1990

1995

2000

2008

Числ-ть насел., млн. ч-к

5,67

5,66

5,27

5,40

5,44

5,36

5,20

 

Из приведенных результатов исследований видно, что почти за полвека произошел существенный для малочисленного региона отток населения с момента начала обострения кризисной ситуации в Рурской области.

Вероятно, подобного усугубления кризисной ситуации можно было избежать путём принятия ряда оперативных мер по реструктуризации экономики и привлечению в неё активов из других регионов, а также федеральных трансфертов на поддержку новых отраслей экономики. Однако стоит отметит, что на тот момент существовал ряд объективных факторов, воспрепятствовавших руководству региона оперативно среагировать на зарождающиеся предпосылки кризиса. К ним относятся исторический фактор (II мировая война и восстановительный период после неё, породившие дополнительный спрос на продукцию, находившуюся на последней стадии жизненного цикла, чем существенно отсрочили наступление серьёзных последствий для экономики региона), а также лоббирование интересов крупных региональных компаний, мешавшее проведению политики реструктуризации экономики.

Таким образом, перед органами власти встал вопрос выхода региона из кризисной ситуации путем изменения общей стратегии развития региона. Первым этапом разработки новой модели стратегического управления стало выделение главных структурных проблем региона, решение которых было на тот момент первоочередной задачей. Таковыми стали:

  1. Полная зависимость экономики региона от традиционных отраслей промышленности, сформировавшихся в результате стремительного освоения ресурсов региона в период индустриализации.
  2. Высокие барьеры входа на местный рынок, сформированные крупными предприятиями региона, не заинтересованными в привлечении новых производств.
  3. Жесткая иерархическая система предприятий малого и среднего бизнеса и крупных фирм, а также узкая специализация научных исследований внутри них.
  4. Стремительный рост численности населения городов Рурского региона в период бурного развития угольной промышленности стал толчком к хаотичному разрастанию городских территорий и пренебрежению развитием социальной инфраструктуры, что сделало регион непривлекательным для жизни.

С конца 60-х гг. правительство земли Северный Рейн – Вестфалия приступило к разработке стратегических программ, направленных на реструктуризацию экономики Рурского региона. Рассмотрим основные положения наиболее примечательных из них.

 

1. «Программа развития Рура»:

  • Приоритет социальной политики: социальные гарантии для безработных, доплаты предприятиям за переобучение работников, удержание рабочей силы и т.д. Реконструкция и социальное переориентирование городов, создание социальной инфраструктуры (образование, здравоохранение, спорт);
  • Транспорт: расширение, совершенствование транспортной сети;
  • Экология: регулирование загрязнения воздуха, почвы, воды.
  • Промышленность: создание новых рабочих мест

2. «Стратегия земельного развития земли Северный Рейн – Вестфалия»:  Финансовая поддержка разработок новых технологий добычи угля для сохранения конкурентоспособности угольной промышленности. На взгляд автора, данное направление стратегического планирования несколько противоречит первоначальной задаче реструктуризации экономики и отказ от зависимости от традиционных отраслей промышленности. С другой стороны, это может быть обусловлено тем, что мощнейший ресурсный потенциал отрасли, сформированный за годы индустриализации хоть и изживший себя к началу кризисного периода, не мог быть попросту ликвидирован и переориентирован за короткий промежуток времени, а, напротив, его поддержка смогла предотвратить ряд коммерческих и технических рисков, с которыми связана реализация общего стратегического управления.

3. Стратегическая программа развития на 1980–1984 гг. «Программа действий в Руре» (Aktionsprogramm Ruhr). Направления:

  • Снижение уровня безработицы.
  • Развитие новых технологий и внедрение инноваций
  • Развитие городов, строительство жилья и объектов спорта
  • Защита окружающей среды индустриального региона
  • Сохранение статуса энергетического центра Германии
  • Стимулирование инвестиционной активности.
  • Развитие культуры

4. Создание региональной инновационной системы:

  • В 60-е гг. построено 10 университетов и 11 политехникумов [3]
  • налаживание эффективного взаимодействия между университетами, НИИ и бизнесом.
  • Принцип децентрализации и подход «снизу–вверх» к инновационной деятельности: программа «Инициативы будущего для угольных и металлургических регионов»

5. Развитие нового кластера – индустрии экологических технологий:

  • потребность в развитии высоких технологий н только внутри крупных промышленных предприятий, но и в сфере малого и среднего бизнеса, а также сферы услуг;
  • высокая доля научных исследований и разработок;
  • развитие механизма обратной связи с потребителем в процессе разработки новых  и модернизации старых видов продукции;
  • привлечение большого количества специалистов из разных областей для разработки одного нового продукта;
  • преобладание предприятий малого и среднего бизнеса.

6. Международная строительная выставка «Эмшерпарк»:

  • Экологическое обновление речной системы: очищение и ревитализация  350 км водных протоков и прибрежных зон, загрязняемых промышленными предприятиями региона на протяжении более, чем 30 лет [6]
  • Создание системы новых научных и технологических центров на месте старых промышленных объектов.
  • Развитие городского пространства: обновлено и построено более шести тысяч новых объектов жилищного строительства в соответствии с высокими современными экологическими и эстетическими стандартами.
  • Ликвидация бывших шахт, сталелитейных заводов или фабрик. Значительным достижением данного направления является то, что вместо их разрушения, были реализованы новые идеи использования промышленных построек в сфере культуры.
  • Создание пейзажного парка «Эмшер» и семи зеленых коридоров, служивших связующими звеньями между крупными городскими центрами.

В результате стратегического планирования и реализации созданных стратегий коренного преобразования экономического и социального пространства Рурского региона поставленная цель по выводу региона из кризиса была достигнута. Во многих сферах жизни региона, таких как культура, образование, межмуниципальное взаимодействие и, безусловно, промышленность, наметился ряд положительных тенденций обусловивший дальнейшее развитие Рурской области как активно развивающегося, привлекательного для жизни и ведения экономической деятельности региона:

  • Развитие имиджа Рурской области среди жителей, граждан Германии и на международной арене – одно из основных стратегических направлений политики властей в сфере культуры. Большое внимание стало уделяться экономическим функциям культуры.
  • Рурский университет Бохума, Технический университет Дортмунда и Университет Дуйсбурга–Эссена – крупнейшие ВУЗы региона объединились в единый альянс с целью создания выгодных условий  для сотрудничества участников образовательного процесса, а также повышения имиджа рурских университетов как места обучения студентов из Германии и других стран
  • все города и общины Рурской области в 2007 году присоединились к 10-летней единой инициативе устойчивого городского развития «Концепция Рура» (Concept Ruhr), направленной на скооперированную работу муниципалитетов по решению проблем в сферах территориального планирования, транспортной сети и привлечения инвестиций. Непосредственно в целях активизации притока инвестиций в регион было создано Агентство инвестиционного развития метрополии Рура, которое осуществляло взаимодействие с подразделениями муниципалитетов, ответственными за экономическое развитие города или общины. В результате был сформирован следующий механизм: если город привлекший потенциального инвестора, не удовлетворяет всем его требованиям, то агентство инвестиционного развития предлагает инвестору другой город в метрополии. И если инвестор в итоге выбирает предложенный город, то в течение следующих 5 лет налог с коммерческой деятельности распределяется поровну между двумя муниципалитетами.

В ходе реализации разработанных стратегических программ развития Рурской области были достигнуты следующие результаты:

  • снижение социальной напряженности, вызванной низким уровнем развития городского пространства и стремительным ростом безработицы;
  • усовершенствование технологической базы предприятий традиционных отраслей промышленности
  • реализация ряда крупных инфраструктурных проектов, что создало прочный фундамент дальнейшего социально-экономического развития региона.
  • создание новых рабочих мест;
  • активизация развития малого и среднего бизнеса.
  • широкая диверсификация промышленной структуры;
  • значительное ослабление зависимости экономики региона от традиционных (угольной и металлургической) отраслей промышленности;
  • появление новых кластеров на территории региона (образовательного, научного) наряду с развитием промышленного кластера.

Проблемы, с которыми в свое время столкнулась Северный Рейн-Вестфалия, свойственны и уральскому региону, который является типичным старопромышленным регионом, пережившим кризис, причиной которого стал переход в энергетике от каменного угля на нефть и газ, и который также, как и Рурский регион в Германии, остро нуждается в улучшенной научно-технической базе.

 

Главными проблемами региона в области промышленного развития являются:

  • физическое и моральное устаревание накопленных фондов предприятий-гигантов, которые с большими издержками поддаются обновлению и модернизации.
  • осложнение процесса модернизации преобладанием в структуре хозяйства тяжелой промышленности.

 

Автор считает, что первоочередными задачами, стоящими перед управлением развития уральского промышленного комплекса, являются развитие наукоемких отраслей, инновационных технологий, образовательной сферы, а также развитие научно-технической и инновационной деятельности.

Политика, последовательно проводимая правительством федеральной земли Северного Рейна-Вестфалии, показала, что диверсификация экономики, самая высокая концентрация технопарков в Европе и большое количество ТНК сделали Северный Рейн-Вестфалию одним из самых привлекательных регионов Европы.

Использование подобного международного опыта, трансформированного с учетом действующих социально-экономических условий, позволят старопромышленным регионам России стать более развитыми и привлекательными, как для жителей, так и для инвесторов. Необходимо обратить внимание на то, что важнейшим аспектом таких преобразований должно стать уделение внимания развитию социального сектора, а также экологии, особенно учитывая то, что на сегодняшний день Свердловская и Челябинская области занимают последние места в рейтинге экологически чистых регионов страны, что существенно подрывает их авторитет и привлекательность.

Также немаловажную роль должна играть инновационная активность как образовательных центров регионов, так и самих промышленных предприятий. Переход к инновационно активной экономике на сегодняшний день провозглашен в числе основных приоритетов развития Российской Федерации. А, следовательно, в стране не должно оставаться территорий, дезинтегрированных из этого процесса, к какому типу они бы не относились.

И наконец, большая часть старопромышленных городов России продолжает терять население. Однако их появление на верхних строчках рейтингов качества жизни, инвестиционной привлекательности, потенциала для молодых специалистов дает основания полагать, что эти города не только не исчезнут с карты мира, но и будут иметь конкурентные преимущества.

Литература

  1. Стародубровская И.В. Стратегии развития старопромышленных городов: международный опыт и перспективы в России. М.: Изд-во Института Гайдара, 2011. 248 с.
  2. Ершова Е.Ю. Опыт реструктуризации Северного-Рейна Вестфалии как старопромышленного региона. - Старопромышленные территории России и Германии: возрождение или стагнация. Международная научно-практическая конференция. Екатеринбург. 10-11 октября 2012. Сб. статей/ Екатеринбург: УИ РАНХиГС, 2012
  3. Хрусталёв А.А. Стратегии развития старопромышленных городов. Международный опыт. - Сборник научных статей и материалов участников V Международной научно-практической конференции. Проблемы устойчивого развития городов. Научное издание/ Миасс: Геотур. Т. 1. 2008. С. 240–245.
  4. Соболев А.О. Зарубежный опыт инновационного развития старопромышленных регионов и возможности его использования в России // Журнал «Вопросы управления»  №32, 2015
  5. Глонти К. М.. Старопромышленные регионы: проблемы и перспективы развития // Журнал "Регионология" №4, 2008
  6. Володин В.С. Стратегии регионального развития Рурской области (ФРГ) 1950х-1980х гг./ Диссертация на соискание степени магистра архитектуры: М., МАРХИ, 2009.
  7. Региональный союз Рура. [сайт]. URL: http://www.metropoleruhr.de/fileadmin/user_upload/metropoleruhr.de/Daten__Fakten/Regionalstatistik_PDF/Bevoelkerung/BevEnt_09_Tab.pdf.

 

Обрезкова С.В.

Опыт стратегического управления старопромышленными регионами на примере Рурской агломерации Северного Рейна-Вестфалии

  • Опыт государственного и муниципального управления зарубежных стран


Яндекс.Метрика