Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих: российский опыт и практика зарубежных стран

Лобода А.Е.

Вопрос организации процесса обучения, переобучения и профессионального развития государственных гражданских служащих, на сегодняшний день, является одним из самых ключевых в системе государственной службы и кадровой политики. Учитывая всю специфику поэтапного изменения «ступеней» социальной стратификации общества, широкомасштабного реформирования системы государственного управления, преобразования всей социально – экономической системы, возникновения новых форм общественных отношений, а также потребностей населения, вопрос, связанный непосредственно с требованиями к профессиональному развитию и уровню образования государственных гражданских служащих становится  особенно актуальным. В связи с этим, чтобы эффективно управлять изменениями в различных областях общественной жизни и предоставлять качественные услуги - отвечать требованиям общественного спроса, чиновники должны иметь специальный уровень профессиональной, деловой и моральной подготовки, обладать необходимыми знаниями, навыками и компетенциями, которые соответствовали бы их занимаемым должностям и обеспечивали качественное выполнение должностных обязанностей.

Практика государственного управления современной России свидетельствует о недостаточном уровне образования и профессиональных компетенций государственных гражданских служащих. Механизм интеллектуального развития, который включает в себя набор правил и процедур, постоянно направленных на реализацию способностей государственных служащих и непрерывное развитие соответствующих профессиональных качеств и компетенций чиновников в пределах уровня их образования в сфере государственного управления не достаточно гибок и мобилен.

Так, А.П. Беляева, А.Л. Денисов, В.А. Ермоленко, Е.Е. Захарчевская, Н.Г. Каркуленко, Н.В. Хаммер, А.М. Новикова и О.П. Околелова в своих научных исследованиях отмечают  тот факт, что значительной части чиновников все еще не достает ни опыта службы, ни соответствующих теоретических и практических знаний в области политических наук, экономики, социальной психологии и истории государственного управления. Иными словами, государственные гражданские служащие не обладают ни правовой, ни социально - экономической, ни управленческой подготовкой, в той степени, которая, безусловно, необходима для осуществления профессиональной деятельности в государственном аппарате.

Переходя к вопросу о недостаточно высоком профессиональном уровне предоставления государственных услуг, следует обратить особое внимание на саму систему и качество образования, методы и формы обучения, переобучения и повышения квалификации представителей государственной власти.

Что касается вопроса качества образования, то, как показывает практика, чиновникам недостаточно иметь только базовое образование в сфере государственного управления и права. Комплекса знаний, который был получен в учебном заведении 5 - 10 лет назад будет недостаточно, для того, чтобы в дальнейшем принимать рациональные и конструктивные решения. В связи с этим, в законодательстве, регулирующем сферу дополнительного профессионального образования и деятельность государственных органов стали уделять особое внимание вопросам структурного и систематического обучения сотрудников.

Переходя, непосредственно, к вопросу о формах и методах обучения, следует сказать, что, пока в нормативно – правовых актах закреплена статья о необходимости прохождения обучения и повышения уровня квалификации, совершенствования себя как в профессиональном плане, так и личностном, механизмы дополнительного профессионального образования обязаны поддаваться систематической корректировке и совершенствованию, отвечать современным потребностям гражданского общества и идти наравне с достаточно высоким качеством предоставления государственных услуг, которое, на сегодняшний день, демонстрирует ряд зарубежных стран. Эта необходимость, помимо обязательного нормативного закрепления данной нормы, также напрямую связана с тем, что некоторые способы обучения, разработанные  10 - 15 лет назад,  применяемые в учебных заведениях, предоставляющих соответствующие образовательные услуги, перестают быть актуальными, и постепенно теряют свою эффективность. Так, в федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации на 2009 – 2013 годы» делается акцент на том, что качество профессионального обучения государственных служащих в недостаточной степени отвечает потребностям развития государственной службы [1]. В связи с этим, органы законодательной власти  должны своевременно обращать на это внимание и систематически вносить необходимые коррективы в соответствующие нормативно - правовые акты, обновлять существующие стандарты обучения, переобучения и повышения квалификации государственных гражданских служащих. Иными словами, они должны поставить заслон некомпетентности государственного аппарата, его ориентации на угождение интересам непосредственно государства, руководства и населения в целом [2].

Для того чтобы выявить существующие проблемы и вовремя внести соответствующие коррективы в нормативно – правовую базу по данному вопросу, необходимо, во – первых, осуществлять систематический контроль за деятельностью государственных органов и регулярно проводить соответствующие проверки относительно правомерности и эффективности деятельности образовательных учреждений, которые непосредственно предоставляют услуги по подготовке, переподготовке и повышению квалификации чиновников, разрабатывают комплекс образовательных программ по интересующим и актуальным государственных гражданских служащих направлениям, основой которых служат планы индивидуального развития каждого сотрудника. Второе немаловажное направление выявления проблем и поиска способов совершенствования качества обучения представляет собой анализ практик обучения и повышения квалификации государственных гражданских служащих в государственных органах в ряде зарубежных стран.

Механизмы системы дополнительного профессионального образования, которыми руководствуются зарубежные страны, во многом, по своей формулировке совпадают с российскими инструментами профессионального развития  ( например: обучение на рабочем месте, обучение вне рабочего места (чтение лекций, программированные курсы обучения, экскурсии, деловые игры, межведомственные тренинги), обучения групповое, обучения индивидуальное, дистанционная форма обучение, обучение в проектных группах в вечернее время), но на практике, имеют свои специфические особенности.

Как и в России, за рубежом чиновники повышают свой профессиональный уровень, посещают курсы по заранее заданной тематике, лекции, материал которых напрямую связан с существующими проблемами социально – экономического развития, круглые столы и конференции, самостоятельно изучают теоретический материал, пользуются услугами дистанционной подготовки по программам E – learning и MBA. Отличительной чертой зарубежного опыта системы дополнительного профессионального образования является само отношение представителей власти к системе дополнительного профессионального образования. Так, во Франции, Германии и Великобритании, помимо личной заинтересованности в обучении чиновников, которая стабильно поддерживается посредством мотивации, а также механизмов материального и морального стимулирования, существует специальная предварительная подготовка сотрудников, которая осуществляется в рамках учебных занятий и имеет интерактивный характер. Интерактивный, иными словами, более мобильный способ обучения и повышения квалификации, в данном случае, напрямую связан со второй отличительной особенностью обучения чиновников за рубежом - соотношение предоставления теоретического и практического материалов :

  • Великобритания и США – 50% теории к 50% практики (универсальный характер образовательных программ) – обучение носит, преимущественно, практический характер и связано с незамедлительным применением полученных знаний; обучение также направлено на развитие навыков управления изменениями и лидерского потенциала, а также ведется достаточно эффективная и углубленная подготовка специалистов в сфере государственного управления по смежным дисциплинам и видам деятельности (экономические дисциплины, управление финансами, деловой иностранный язык, юридические дисциплины, дисциплины в области делового администрирования) [3];
  • Россия - 70%  теории  к 30% практики – обучение носит преимущественно теоретический характер и заключается в работе с достаточно большим количеством лекционного материала и литературы по соответствующей тематике.

Помимо этого, во Франции и США широко развита единая сеть специализированных учреждений по подготовке и повышению квалификации чиновников. Наиболее известные и часто посещаемые из них: Национальная школа администрации или Школа публичного управления / Ecole nationale d’Administration (ведется подготовка непосредственно государственных служащих высших категорий и групп должностей), Центр развития лидерских качеств / CenterforLeadershipDevelopment (ведется развитие ключевых квалификаций  руководителей на любом этапе карьеры), Национальный центр дистанционного обучения/ (CNED) (деятельность центра направлена на экономию временного ресурса, служит для популяризации практического опыта центра на международном уровне и принимает активное участие в европейских программах (обмен опытом): он – лайн семинары, электронные лекции, программы повышения квалификации – модули – мини - MBA). В нашей же стране сеть специализированных образовательных учреждений не так разнообразна, носит общий образовательный характер.

Еще одной отличительной характеристикой  системы дополнительного профессионального образования является то, что в России программы обучения, переобучения и повышения квалификации направлены на развитие ситуативного мышления, в то время как опыт Германии показывает, что данные программы разработаны с целью формирования и дальнейшего развития системного мышления. Также, в рамках учебной деятельности мы пытаемся осваивать информационные технологии, когда как в зарубежных странах идет масштабная компьютеризация учебных центров и разработка учебно – методических пособий, направленных на интенсивное усвоение материала посредством информационных технологий.  Правительство Германии и Великобритании заинтересовано в постоянном обучении и повышении квалификации чиновников, в то время, как в России государственных гражданских служащих обучают, преимущественно, в связи с необходимостью, которая закреплена в федеральных законах. Именно из-за этого на сегодняшний день начинает меняться отношение к вопросу подготовки, переподготовки и повышения квалификации чиновников и происходит постепенное обновление стандартов, основой которых все больше и больше служит практика зарубежных стран.

Таким образом, специфика дополнительного профессионального образования в странах Франции, Германии, Великобритании и США заключается в следующих положениях:

  • постоянное профессиональное развитие (непрерывный характер обучения, гибкость и универсальность образовательных программ);
  • воспитание лидерских качеств;
  • взращивание руководителей высших категорий и групп должностей и специалистов;
  • децентрализация и многоуровневость программ, ранжированных в зависимости от целей обучения и степени профессиональной подготовки слушателей;
  • индивидуальная направленность образовательных программ;
  • разработаны критерии оценки компетентности государственных гражданских служащих (система контроля качества образования);
  • формирование системного мышления;
  • подготовка менеджеров в сфере государственного управления секторов экономики;
  • баланс теории и практики (преобладание интерактивных форм обучения);
  • ориентация на обязательность и непрерывность обучения; делается акцент на обязательность систематического направления сотрудников по программам подготовки и повышения квалификации;
  • обмен опытом среди специалистов и руководителей на государственной службе;
  • проведение многочисленных совместных семинаров, симпозиумов, конференций по актуальным проблемам управления и администрирования;
  • обмен научно – методическими материалами и необходимой литературой в целях, при необходимости, внедрения изменений в систему подготовки и повышения квалификации государственных служащих;
  • стажировка – неотъемлемая часть системы повышения квалификации (изначально заложена идея обмена опытом, как в рамках страны, так и за ее пределами);

Итак, чтобы говорить о качественном или все же некачественном обучении, следует оценить степень эффективности системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих нашей страны. Для более детального изучения данного вопроса, посредством проведения формализованного интервью среди сотрудников и изучения соответствующих нормативно – правовых актов, была проанализирована деятельность Департамента кадровой политики Губернатора Свердловской области по вопросам, напрямую связанным с подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации чиновников по следующим направлениям:

  • результативность – оценивает степень удовлетворения потребности в повышении профессиональной компетентности гражданских служащих;
  • долговременные функции системы – использование новых форм и методов управления, детерминирующих развитие системы ПК государственных гражданских служащих;
  • потенциал образовательной системы – обеспечение гарантий качества образования;
  • оптимизация затрат – себестоимость, рентабельность.

Данные направления можно оценить по следующим показателям :

  1. лояльность государственных органов и государственных гражданских служащих по отношению к системе дополнительного профессионального образования (по результатам формализованного интервью было выявлено, что некоторых сотрудников отправляют на курсы обучения не систематически, а по мере надобности – иными словами, по мере роста «проблем», решение которых требует профессионального подхода, повышают свою квалификацию сотрудники под конец третьего года работы на занимаемой должности, что в некоторых случаях, как показывают практики иных государственных органов, необходимо осуществлять лишь для формальной отчетности);
  2. новшества в структуре управления (компьютеризация рабочего месте – внедрение системы электронного документооборота);
  3. непрерывный характер профессионального образования и его соответствие квалификационным требованиям к профессиональным знаниям и навыкам государственных служащих;
  4. оказание максимального объема образовательных услуг с одновременным снижением финансовых затрат (непосредственно в Департаменте кадровой политики ведется еженедельное обучение сотрудников  - каждую пятницу определенный отдел делает доклад с презентацией по актуальным темам, связанным со спецификой их профессиональной деятельности)[4].

Помимо уже представленных показателей, существует ряд статистических данных, которые определяют степень эффективности системы повышения квалификации чиновников. К таким показателям следует относить :

  1. сумму бюджетных средств, затраченных на систему дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих Свердловской области (более 15 млрд. в год);
  2. количество программ, курсов и направлений обучения (более 35 программ);
  3. общее количество часов курса (от 18 до 1000 часов, в зависимости от курса) [5, с. 2,3];
  4. рейтинг образовательных учреждений, предоставляющих соответствующие услуги (расстановка приоритетов среди сети специализированных образовательных учреждений);
  5. итоги государственной аттестации и квалификационного экзамена.

Помимо вышеуказанных положений, были также затронуты и проанализированы вопросы, которые касаются:

  • целей подготовки, переподготовки и повышения квалификации, которых придерживается сам руководитель, направляя своих сотрудников на обучение;
  • видов обучения и повышения квалификации, которых придерживается данный орган;
  • вопроса эффективности программ обучения.

1. В рамках первого вопроса, респондентам было предложено определить цели, для достижения которых государственные гражданские служащие направляются на обучение и повышение квалификации (Рис.1). Наиболее частыми ответами стали:

  1. Улучшение профессиональных навыков сотрудников с целью более эффективного выполнения обязанностей и повышения качества предоставления государственных услуг (62,96 %).
  2. Необходимость обучения сотрудников в связи с внедрением продуктов научно – технического прогресса (25,92 %).

 

Рисунок 1. Цели, на основании которых Департамент кадровой политики Губернатора Свердловской области отправляет сотрудников на обучение и курсы повышения квалификации

 

Таким образом, большинство сотрудников считает, что целями повышения квалификации должны являться реально существующие внешние факторы воздействия в виде повышения требований к эффективности или внедрение инноваций.

2.Преобладание краткосрочных курсов повышения квалификации. Что касается видов обучения и повышения квалификации, то все без исключения сотрудники Департамента кадровой политики Губернатора Свердловской области отметили, что при необходимости прохождения повышения квалификации, они были направлены на краткосрочные курсы (от 18 до 72 часов) (Рис.2).

 

Рисунок 2. Виды повышения квалификации

 

Это объясняется необходимостью пребывания сотрудника на рабочем месте в целях выполнения должностных обязанностей. Предоставление возможности прохождения более длительных курсов влечет за собой дополнительные затраты, а также отсутствие сотрудника во время обучения. Однако подобная экономия может привести к падению эффективности профессионального развития и ее восприятию как некоторой «формальной» процедуры, которая должна производиться в порядке, установленном нормативно – правовыми документами. Реального значения непосредственно для системы  повышения квалификации сотрудников такие мероприятия не имеют.

3. Неоднозначность оценки эффективности методов обучения

 

Рисунок 3. Оценка эффективности респондентами методов обучения

 

Рисунок 3 отражает процентное соотношение количества  государственных гражданских служащих Департамента, считающих, что существующие инструменты подготовки чиновников эффективны к количеству сотрудников, считающих методы обучения устаревшими и, на сегодняшний день, не позволяющими в полной мере использовать теоретические знания, которые были получены на курсах. В процессе проведения опроса было также отмечено, что чиновникам не хватает практических занятий: изученный теоретический материал не несет за собой никакого практического закрепления полученных знаний.  В связи с этим мы наблюдаем «раскол» мнений: 47% респондентов считают нехватку практики серьезным недостатком системы дополнительного профессионального образования, влияющим на ее эффективность, и склоняются к тому, что сложившаяся система неэффективна, тогда как другие 53% респондентов, также признавая необходимость практических занятий, не считают это серьезным пробелом в системе подготовки.

Таким образом, следует отметить, что проблемы в системе дополнительного профессионального образования нашей страны все таки имеются и, для того, чтобы решить выделенные и существующие на данный момент противоречия в системе обучения государственных гражданских служащих Департамента кадровой политики Губернатора Свердловской области, необходимо провести качественные изменения методологического характера обучения и повышения квалификации, выявить перспективы внедрения опыта зарубежных стран, а также определить всевозможные риски. 

Для этого, в целях совершенствования системы дополнительного профессионального образования, как уже было отмечено ранее, необходимо как можно чаще и шире применять принцип всестороннего учета зарубежного опыта при составлении образовательных программ. В процессе рассмотрения системы обучения государственных гражданских служащих за рубежом было установлено, что их программы в основном ориентированы на практическую составляющую (сотрудники Департамента, в котором проводился социологический опрос, считают отсутствие ориентации на практику - «пробелом» в подготовке управленческих кадров). В связи с этим необходимо обращать внимание на лучшие практики зарубежных стран в области подготовки государственных служащих: в процессе исторического развития можно проследить применение различных методов обучения, оценить степень их эффективности и корневые причины отказа от них.

Данный принцип необходимо учитывать при составлении и внесении корректировок в  нормативно – правовые документы, содержание которых регламентирует деятельность Департамента кадровой политики Губернатора Свердловской области, а также в положение «О профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственных и муниципальных служащих Свердловской области».

Помимо ориентации на соблюдение баланса теории и практики, опыт зарубежных стран в области дополнительного профессионального образования подчеркивает необходимость использования дистанционных форм обучения и повышения квалификации сотрудников органов власти.

В зарубежных странах во многих государственных структурах, на сегодняшний день дистанционное обучение воспринимается как «должное» и рассчитано не только на обучение руководящих должностей, но и сотрудников средних и низших категорий. В Департаменте кадровой политики этого можно добиться  посредством прикрепления к сотрудникам наставников или специалистов, в полномочия которых будет входить проведение консультаций по программе образовательного курса и координация учебного процесса.

Но реализация вышеуказанных рекомендаций может и эффективно и негативно сказаться на практике управления кадровым потенциалом государственного органа – все это может повлечь за собой появление некоторых рисков:

1.Сопротивление изменениям или непринятие нового – зависит от страха, неумения и нежелания сотрудников адаптироваться к переменам.

Учитывая возрастную структуру Департамента кадровой политики Губернатора Свердловской области (28 (меньшинств) – 40 лет (большинство)) существует значительный риск возникновения сопротивления изменениям со стороны сотрудников государственного органа. Задачами руководства, в данном случае, будут являться:

  • определение и донесение до сотрудников четких конечных целей необходимости внедрения изменений; 
  • организация встреч, на которых руководитель стремится объяснить сотрудникам всю выгоду внедрения новшеств и помогает побороть   страх неопределенности, неудобства и несоответствия компетентности;
  • направление деятельности сотрудников в сторону конструктивного восприятия новшеств, так как они в большинстве случаев неизбежны.

2.Финансовые издержки

Любое изменение влечет за собой финансовые затраты, поэтому введение новых принципов в организацию повышения квалификации государственных гражданских служащих должно быть материально обеспечено. В связи с текущей экономической ситуацией существует тенденция к снижению затрат на аппарат государственных служащих, вместе с тем нельзя забывать о том, что от их деятельности и профессионализма зависит эффективность государственного управления. Поэтому необходимо создание и участие в государственных программах, в рамках программно - целевого подхода к финансированию отдельных видов деятельности. Также необходима разработка новых подходов к повышению квалификации, например – развитие практики дистанционного обучения.

Основываясь на вышеуказанных рекомендациях,  следует сказать, что  на сегодняшний день, практика внедрения мирового опыта системы обучения и повышения квалификации в деятельность российских органов государственной власти уже имеет достаточно благоприятный характер, хотя и применим далеко не во всех государственных структурах и влечет за собой определенные издержки. Но положительных моментов, как показывает практика, намного больше, чем отрицательных. Например, за последние 3 года рост показателей качества и эффективности образовательных программ, а в соответствие с этим показателей эффективности предоставления государственных услуг возрос более, чем на 4%. Компьютеризация учреждений и, вместе с этим внедрение интерактивных форм обучения позволяют государственным гражданским служащих сразу использовать полученный пакет знаний на практике.  Но для более полной модернизации системы повышения квалификации чиновников нам необходимо:

  1. четко определять и фиксировать в нормативно – правовых актах комплекс инструментов обучения;
  2. в рамках подготовки, переподготовки и курсов повышения квалификации увеличивать количество дисциплин, направленных на изучение зарубежного опыта передовых стран;
  3. систематически совершенствовать законодательную, нормативно – правовую базу (стандарты обучения; опыт зарубежных стран);
  4. осуществлять внедрение пилотных проектов по применению новых подходов к организации обучения государственных служащих и обеспечению деятельности государственного аппарата;
  5. разработать дополнительный комплекс критериев оценки сотрудников по итогам обучения.

Литература

  1. Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)». Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 // Собрание законодательства РФ, 16.03.2009, № 11, ст. 1277
  2. Рассохин А.В. Технология переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих: историко-правовой аспект. [Электронный ресурс]. URL: http://chinovnik.uapa.ru/ru-ru/issue/2004/01/19/   (дата обращения: 21.11.2015 г.)
  3. The capabilities Plan 2014 annual refresh. [Электронный ресурс] URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/332915/The_Capabilities_Plan_2014_Annual_Refresh_v0e.pdf (дата обращения: 10.11.2015 г.)
  4. Гвоздева Н.М. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата педагогических наук: «Управление системой повышения квалификации государственных гражданских служащих», М., 2014.
  5. Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 06 мая 2008 г. № 362. Доступ из справ. – правовой системы «Консультант - Плюс»

 

 

 

Лобода А.Е.

Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих: российский опыт и практика зарубежных стран

  • Опыт государственного и муниципального управления зарубежных стран


Яндекс.Метрика