Анализ изменений нормативно-правовых основ обеспечения реализации реформ в сфере оказания государственных медицинских услуг в 2016 году (на примере Свердловской области)

Баршева Е.В.

Современная российская система здравоохранения находится на очередном этапе реализации важнейшей фундаментальной реформы, направленной на решение целого комплекса проблем национальной системы здоровья, включая проблему низкой социально-экономической эффективности ее деятельности.

Основной целью текущего этапа реформирования системы здравоохранения, является повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг для населения, эффективности бюджетных расходов, направляемых на охрану здоровья граждан, эффективности деятельности системы здравоохранения в целом.

В ходе проводимой реформы первоочередное значение играет совершенствование нормативно-правовой базы, с целью создания правовых механизмов, способствующих достижению поставленных целей.

Таким образом, целью данной публикации является изучение новых организационно-правовых основ организации предоставления государственных медицинских услуг, вступающих в силу с 2016 года.

Важным нормативным регулятором деятельности органов власти в сфере охраны здоровья является Бюджетный Кодекс РФ. В нем определены понятия государственных (муниципальных) услуг, государственного (муниципального) задания, закреплены бюджетные полномочия между уровнями власти, устанавливая объем бюджетных компетенций, закреплен закрытый перечень бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг [1, cт. 69.1], установлены требования к содержанию государственного (муници пального) задания [1, ст. 69.2], а также определен порядок предоставления субсидий на финансовое обеспечение выполнения заданий .

Требования реформы бюджетного сектора в свое время нашли отражение в нормах Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ [2]. Именно этот закон положил начало реализации реформы системы оказания государственных и муниципальных услуг для населения, эффективности деятельности государственных и муниципальных учреждений, повышению эффективности бюджетных расходов.

Данным законом проведена реструктуризация бюджетного сектора путем преобразования сети бюджетных учреждений в некоммерческие организации нового типа (с расширенными правами) и казенные учреждения.

Принятые законом новации обеспечили переход от финансового обеспечения содержания бюджетных учреждений к финансовому обеспечению оказываемых ими услуг. Это позволило увязать объем финансового обеспечения деятельности учреждений с объемом оказываемых услуг с учетом соблюдения установленных стандартов оказания этих услуг и показателей качества.

До 2015 года включительно, в отношении федеральных госучреждений, формирование госзадания и его финансового обеспечения осуществлялось в порядке, утвержденном, Постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2010 года № 671. В основу государственного задания был положен ведомственный (отраслевой) перечень услуг, который формируется высшим органом государственной власти субъекта РФ, в соответствии с базовым (отраслевым) перечнем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти [1, ст.69.2].

Вместо финансирования всех расходов (как это происходит для казенных учреждений), учредитель заказывает у бюджетных и автономных учреждений определенный объем услуг на бесконкурсной основе. Объемы услуг утверждаются в государственном (муниципальном) задании и оплачиваются по нормативам финансового обеспечения выполнения задания.

Пятилетний опыт формирования государственного задания в области охраны здоровья показал, что принципы отражения услуг в базовых и ведомственных перечнях установлены недостаточно конкретно и однозначно, что не позволяет в масштабах государства консолидировать аналогичные услуги. Поскольку медицинская услуга, имеет адресность, то есть, направлена на конкретного потребителя, и может быть типизирована, то, следовательно, подлежит нормированию и стандартизации. Иными словами, она может быть оказана нескольким потребителям, при этом стоимость единицы услуги от этого не изменится. Но отсутствие единых требований к формированию ведомственных перечней услуг, как для регионов, так и для отраслей, не позволило, в конечном счете, определить аналогичные услуги, гарантированные государством, сравнить их по стоимости и объему. Таким образом, потребовалось сформировать единый подход к определению аналогичных услуг. Такую позицию выразил Минфин России в письме от 22 октября 2013 года № 12-08-06/44036 [3, с. 12].

Решение данной проблемы было заложено в Постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2014 г. № 151 , в котором утверждены новые правила формирования и ведения как базовых и ведомственных перечней услуг, начиная с 2016 года. С точки зрения законодателей, это обеспечит возможность ведения сводного перечня, который будет размещаться в сети Интернет [4, с. 7].

В свою очередь, Министерство финансов России, приказами от 29 декабря № 174н и от 17 декабря 152н, установило правила формирования реестровых записей при формировании и ведении ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и, соответственно, порядок их размещения в сети Интернет.

И, наконец, Правительство Российской Федерации,  Постановлением от 26 июня 2015 г. № 640, установило новый порядок формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания, который вступает в силу с 1 января 2016 года и признает утратившим силу Постановление Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. № 671.

Новый порядок устанавливает более четкие правила формирования госзадания, единый подход к определению нормативных затрат на оказание услуг и содержание имущества, вводит новую форму государственного (муниципального) задания и отчета о его выполнении [5].

Теперь базовые (отраслевые) перечни будут определять основные характеристики услуг и методики расчета норматива затрат на них и формироваться Федеральными органами исполнительной власти. Ведомственные перечни будут определять конкретные учреждения, которые будут оказывать конкретные услуги, устанавливать характеристики этих услуг и нормативные затраты на их оказание. Формирует ведомственный перечень органы исполнительной власти, являющиеся учредителями бюджетных и автономных учреждений и главными распорядителями бюджетных средств для казенных учреждений [6, с. 7].

Далее, учреждению будет устанавливаться государственное (муниципальное) задание на оказание услуг, включенных в ведомственный перечень. В госзадании будут определены нормативы затрат с учетом поправочных коэффициентов.

В части нормативных затрат, Министерство здравоохранения РФ, приказом от 25 июня 2015 года № 366н, утвердило новые требования к их определению, начиная с 2016 года [7].

На уровне законодательства Свердловской области, во исполнение вышеперечисленных нововведений, Постановлением Правительства Свердловской области от 20 января 2015 г. № 8-ПП утвержден Порядок формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых государственными и муниципальными учреждениями Свердловской области.

И, наконец, Министерством здравоохранения Свердловской области издан ряд приказов, регламентирующих формирование госзадания на 2016 год, один из которых, приказ от 11 февраля 2015 г. № 142-п, утверждающий новый ведомственный перечень госуслуг, действующий с 1 января 2016 года.

Несмотря на то, что в ходе реформирования госсектора, и, в частности, системы здравоохранения, уже достигнуты определенные результаты, (практически решены задачи перехода от бюджетного финансирования расходов учреждений, к оплате заказываемых государством медицинских услуг, решены вопросы стандартизации услуг и многие другие), автор статьи видит целый ряд нерешенных законодательно проблем, тормозящих действие предпринимаемых реформ.

Во-первых, законодательно, Постановлением Правительства Российской Федерации № 671, заведомо определена норма о том, что финансовое обеспечение выполнения госзадания осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных соответствующим бюджетом на эти цели. Данное Постановление теряет силу с 1 января 2016 года, но приходящее ему на смену Постановление Правительства РФ от 26 июня № 640, пунктом 39 полностью ее повторяет. Иными словами, на практике, сначала определяется объем бюджетных ассигнований на выполнение заданий учреждениям, а затем подгоняются нормативы под указанные объемы [8, с. 6].

В реалиях, по мнению автора, в условиях сокращенного и сокращаемого финансирования отрасли, существует проблема дефицита финансового обеспечения выполнения госзадания, выделяемого учреждениям, что не может не сказаться на качестве предоставляемых медицинских услуг.

Таким образом, ключевой проблемой реформирования сферы оказания государственных (муниципальных) услуг остается вопрос объективного подхода к расчету нормативов затрат на выполнение госзадания. В настоящее время большинство учреждений финансируются по-прежнему, путем индексирования плановых ассигнований прошлых лет. Фактом сегодняшнего дня остается то, что нормативный метод финансирования медицинских услуг пока не работает.

Не способствует решению этой проблемы также и несоответствие системы учета затрат новому механизму финансового обеспечения выполнения госзадания, основанному на нормативах затрат. Инструкции по ведению бухгалтерского учета, в части требований к учету и калькулированию затрат, на сегодняшний день не скоординированы с порядками определения нормативных затрат на оказание услуг, используемых при планировании госзадания. Таким образом, нет возможности корректно сопоставить плановые показатели выполнения госзадания в части финансов, с фактическими данными. К тому же сложившаяся практика анализа выполнения планов финансирования (планов финансово-хозяйственной деятельности) по кассовым расходам вовсе не отвечает провозглашаемому принципу нормирования затрат на оказание услуг. Потому-что кассовые расходы группируются по видам КОСГУ, а нормативный метод предполагает деление затрат на прямые и косвенные (общехозяйственные, общеуправленческие), с последующим распределением последних на конкретные услуги, установленные госзаданием. Очевидно, что информативным и равноценным будет сравнение плановых нормативных затрат с фактическими, скалькулированными по правилам ведения бухгалтерского учета, а не с кассовыми, полученными на основании выписки с лицевого счета в разрезе КОСГУ.

Решением этой проблемы может быть внесение соответствующих изменений в приказы Минфина России, устанавливающие правила ведения бухгалтерского учета учреждениями госсектора, и утверждение методики анализа выполнения финансовых планов. В этом случае возникнут законодательные и экономические обоснования требовать от руководителей государственных (муниципальных) учреждений эффективного расходования бюджетных средств и оптимизации затрат.

Следующей проблемой, связанной напрямую с концептом снижения затрат, по мнению автора, является проблема использования остатков неиспользованных субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания.

В соответствии с федеральным законодательством не использованные в текущем финансовом году средства субсидии на выполнение госзадания остаются в распоряжении учреждения и используются в очередном финансовом году для достижения целей, ради которых учреждение создано, при условии достижения параметров выполнения госзадания, принятых соглашением о получении субсидии на выполнение госзадания [9, ст. 30].

Установленные законодательством цели создания учреждения – это оказание государственных (муниципальных) услуг или выполнение работ. Иными словами, неиспользованная субсидия должна быть потрачена на выполнение задания в очередном финансовом году, а это, в свою очередь, дает возможность учредителю снизить норматив затрат на очередной финансовый год [10, с. 12].

Следовательно, а точнее, очевидно из практики, что руководители учреждений объективно не заинтересованы в экономии, оптимизации и эффективности расходования бюджетных средств. Существует около десятка системных писем Минфина России по вопросу использования остатков средств субсидий на выполнение госзадания, одно из которых [3, с. 19] указывает Учредителю, что наличие не использованных остатков субсидии на выполнение госзадания, является основанием для проведения анализа финансово-хозяйственной деятельности учреждения с целью проверить не завышены ли плановые нормативы затрат на оказание услуг, а также возможного принятия соответствующих управленческих решений. Таким образом, руководитель учреждения может увидеть двойную угрозу в стремлении к экономному расходованию бюджетных средств.

Налицо система сдержек и противоречий в нормативном регулировании организации предоставления государственных услуг, которую следует устранить для наилучшего достижения целей реформирования здравоохранения.

К той же группе проблем в реализации проводимых реформ следует отнести отсутствие по факту экономической, юридической и хозяйственной самостоятельности бюджетных учреждений, а их большинство в общественном секторе. Согласно законодательству, планы финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений утверждаются Учредителем. То есть, именно Учредитель определяет объем и источники доходов, сколько учреждение должно заработать на приносящей доход деятельности, направления расходов, а также объем субсидий и структуру деятельности учреждения [11, с. 6]. Таким образом, экономическая и юридическая самостоятельность, провозглашенная федеральным законом № 83-ФЗ, осталась на нереализованной.

Для решения этой проблемы необходимо, чтобы взаимоотношения учреждения и учредителя строились не на административной, а на экономической основе. Одним из важных и основных механизмов взаимодействия следует использовать инструмент государственного задания, как регулятор, позволяющий использовать стимулы для всех участников процесса оказания государственных медицинских услуг, к повышению их качества и эффективности деятельности в целом.

Литература

  1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 30 сентября 2015 г.) // Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
  2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2014 г.) Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
  3. Рекомендации Министерства финансов РФ: Письмо Минфина России от 22 октября 2013 г. № 12-08-06/44036. // Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
  4. О формировании и ведении базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, формировании, ведении и утверждении ведомственных перечней государственных услуг и работ: Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2014 г. №  151 (в ред. от 2 июля 2015 г.) // Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
  5. О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания: Постановление Правительства РФ от 26 июня 2015 г. № 640 // Собрание законодательства РФ от 13 июля 2015 г. № 28. Ст. 4226.
  6. Гусев М.Г. Новый порядок формирования и финансового обеспечения выполнения госзадания // Руководитель бюджетной организации. 2015. № 7. С. 6-12
  7. Об утверждении Общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере здравоохранения, применяемых при расчете объеме субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) государственным (муниципальным) учреждением: Приказ Министерства здравоохранения РФ от 25 июня 2015 г. № 366н // Официальный интернет-портал правовой информации. Государственная система правовой информации. URL:http://pravo.gov66.ru Опубликование от 31 июля 2015 г.
  8. Жигалов Д.В. Реформирование бюджетной сети: итоги, проблемы, перспективы [электронный ресурс]. URL:http://bujet.ru/article/222889.php (дата обращения 09.11.2015 г.)
  9. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2014 г.) // Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
  10. Чагин К.Г. Источники и механизмы финансирования бюджетных учреждений  // Руководитель бюджетной организации. 2015. № 3-5. С. 11-24.
  11. Чулков А.С. Оказание государственных и муниципальных услуг в условиях конкурентной борьбы // Финансы. 2014. № 11. С. 5-14.

Баршева Е.В.

Анализ изменений нормативно-правовых основ обеспечения реализации реформ в сфере оказания государственных медицинских услуг в 2016 году (на примере Свердловской области)

  • Государственное и муниципальное управление


Яндекс.Метрика