Внедрения инноваций в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, существующие проблемы и пути их решения

Замятная А.М. , Шаболин М.Ю.

Прошедшее столетие, как ни одно другое, богато крупными инновациями. Далеко не полный их список включает двигатель внутреннего сгорания, телефон, атомную энергетику, реактивную авиацию, космонавтику, ЭВМ и. наконец, Интернет. Предпринимавшиеся неоднократно попытки определить в истории XX в. нововведение, оказавшее наиболее масштабное экономическое и социальное воздействие, не дают однозначных результатов. По-видимому, такая задача не имеет решения современными методами исследований. Государственные и муниципальные закупки на сегодняшний день являются приоритетной сферой, в которой необходимо эффективное правовое регулирование.

Эффективность государственных закупок является основополагающей проблемой управления государственными ресурсами. Утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 08 декабря 2011 г. №2227-р Стратегия инновационного развития Российской Федерации до 2020 года предусматривает возможность наиболее широкого использования потенциала государственных закупок как инструмента стимулирования инновационной активности в Российской Федерации. Рост интереса к государственным закупкам как инструменту реализации инновационной стратегии, как отдельных государств, так и отдельных институтов наблюдается и за рубежом. Европейские исследователи и политики активно изучают вопрос использования государственных закупок как инструмента стимулирования инноваций, совершенствования правового обеспечения и практики государственных закупок [1, 12]. Так, в США с середины 20 в. Государственные закупки инновационной продукции в рамках контрактной системы используются в качестве ключевого инструмента реализации инновационной политики, особенностью которой является ее преимущественная ориентация на разработку технологий и инновационной продукции для военных нужд. Государственный спрос на технологии и инновации, в свою очередь, привел к появлению новых отраслей, таких как Интернет и связанные с ним информационно-телекоммуникационные технологии, навигационная система GPS, спутниковые технологии, медицинская диагностика и терапия. В качестве яркого примера можно привести реализацию военного проекта США Bioshield.

Дж. Стиглиц, лауреат нобелевской премии, в своих работах говорил о взаимоотношениях государства и общества, называя их взаимодополняющими. Ему принадлежит идея так называемого «вторичного изобретения государства», согласно которой государство должно быть более отзывчивым, должно предупреждать проблемы и корректировать их, и только тогда оно будет эффективным, таким образом, подчеркивая то, что работа государства должна быть планомерной, должна быть система сдержек и противовесов [4, 12]. Тем самым Дж.Стиглиц указал на необходимость модернизации институциональной базы экономического развития, а именно защита конкуренции, прав собственности и рыночных институтов. Что касается модернизации в РФ, то хотелось бы сказать, что при президенте РФ на сегодняшний день созданы уже две комиссии: комиссия по модернизации и комиссия по высоким технологиям и инновациям. В России инновационное развитие напрямую связывают с высокими технологиями, ставя их в прямую зависимость друг от друга, несмотря на то, что, с нашей точки зрения, высокие технологии это всего лишь средство достижения целей инновационного развития государства. Ведь под инновационным развитием государства рассматривается также и решение каких-либо социальных, экологических и т.д. проблем.

Государственный спрос, ориентированный на инновационные решения и продукты является основополагающим фактором повышения эффективности государственного сектора и качества предоставления государственных услуг, в том числе способствует развитию инноваций. При этом многие ученые придерживаются позиции, что именно механизмы государственного заказа, в сочетании с механизмами стандартизации и технического регулирования, дают наиболее быстрые результаты в ситуациях, когда временной фактор имеет решающее значение для занятия лидирующих позиций в определенных сегментах рынка.

Для России данная точка зрения является также актуальной в связи с тем, что для России характерны такие факторы как взаимная автономность сектора исследований и разработок и промышленного сектора, дефицит эффективных каналов взаимодействия между ними, недостаточная эффективность законодательства, неблагоприятный инвестиционный климат и т.д. Что касается государственных закупок инновационных решений, то они представляют собой закупку недавно разработанного продукта (услуги) либо долевое финансирование исследований при разработке инновационного продукта на условиях государственно-частного партнерства. При этом государство выступает в роли первого покупателя для этих продуктов, тем самым способствует преодолению провалов рынка.  Таким образом, можно говорить о том, что государственный заказ ориентирован не только на преодоление провалов рынка, но и на повышение эффективности функционирования государственного сектора, а также на повышение качества предоставляемых государственных услуг. При этом стоит отметить, что государственный заказ способствует реализации процесса развития исследований и инноваций с учетом общественных нужд. Государство, ставя инновации в центр закупочной деятельности, получает возможность улучшить функционирование общественного сектора за счет повышения его эффективности и производительности, качества предоставляемых услуг, производимых товаров, своевременной реакции на запросы общества, при этом сохраняя возможность окупить инвестиции. Как показывает международный опыт, эффективное использование инновационного потенциала государственных закупок предполагает, прежде всего, создание институциональных условий, предполагающих реализацию базовых принципов: прозрачности, конкуренции, экономичности и др. и учитывающих особенности государственных закупок инновационных технологий.

Основная проблема, возникающая при закупках инновационной продукции, связана с отсутствием федерального нормативно-правового акта, определяющего точные критерии продукции, согласно которым ее можно отнести к инновационной. В настоящее время существуют только отдельные ведомственные акты, определяющие инновационные и высокотехнологичные характеристики продукции. Это Приказ Минпромторга от 01.11. 2012 года №1618, Приказ Минобрнауки от 01.11.2012 года №881, Приказ Минздрава от 31.07.2013 №514н. Что, в свою очередь, способствует процветанию недобросовестных и недостаточно квалифицированных заказчиков. Решением является разработка нормативно-правовой базы, устраняющей данный пробел.

Так же прослеживается проблема установления заказчиком соответствующих требований к закупаемой продукции в рамках существующих бюджетных ограничений, в том числе, нарушается пропорции соотношения «цена-качество», стоимость поставляемой продукции должна включать, в том числе, и стоимость эксплуатации (потребления), а также стоимость утилизации, гарантийный объем обслуживания, ремонта и т.д., а не только стоимость самой продукции. Идентификация объекта закупки в свою очередь требует огромной и трудоемкой работы.

Россия с принятием ФЗ от 05 апреля 2016 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» сделала огромный шаг вперед в разрешении сложившихся проблем. По сравнению с ранее действовавшим в России законодательством, можно уже говорить о прогрессивности и нацеленности на развитие контрактных отношений на рынке государственных закупок, создании наиболее благоприятных условий для развития инновационного заказа.

В связи с вышесказанным особую актуальность в настоящее время приобретают закупки путем участия в конкурсе с ограниченным участием при поставке товаров, работ, услуг технически и (или) технологически сложных, инновационного характера, высокотехнологичного характера. Но при применении правил о конкурсе с ограниченным участием могут возникнуть проблемы, связанные с пониманием, какая продукция относится к высокотехнологичной и инновационной. Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года №1089 «Об условиях проведения процедуры конкурса с ограниченным участием при закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» утвержден перечень случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики, (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации.

Помимо конкурса с ограниченным участием закупка инновационной и высокотехнологичной продукции может осуществляться путем проведения двухэтапного конкурса. Как правило, этот вид закупки применяют в случае, когда для уточнения характеристик объекта закупки требуется обсуждение с участниками закупки [2, 12]

При этом Закон №44-ФЗ имеет ряд недостатков, в том числе носит рамочный характер. Т.о. если говорить о принципе стимулирования инноваций, предусмотренных Законом №44-ФЗ, то можно смело сказать, что данный принцип носит лишь декларативный характер. Не нашло отражения в Законе №44-ФЗ и предусмотренное стратегией инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, создание перечня инновационных продуктов и технологий, рекомендуемых к закупке, и перечня устаревших, в том числе энергорасточительных и экологически вредных продуктов и технологий, запрещенных к закупке.

Также проведение таких процедур, как двухэтапный конкурс, либо конкурс с ограниченным участием, ограничено для заказчиков, в связи с необходимостью проводить процедуры закупки путем проведения электронного аукциона в соответствии с перечнем, который указан в ч.2 ст. 59 Закона № 44-ФЗ. Таким образом проведение конкуров возможно, но не всегда.

Следует также отметить, что в соответствии с частью 7 статьи 37 Закона № 44-ФЗ предусмотрены так называемые антидемпинговые меры при проведении конкурса и аукциона на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ, оказание консультационных услуг. Согласно положению данной статьи, Заказчик вправе установить в конкурсной документации различные величины значимости критериев оценки заявок для случаев подачи участником конкурса заявки, содержащей предложение о цене контракта, которая либо до 25% ниже начальной (максимальной) цены контракта, либо на 25 и более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта.При этом, величина значимости такого критерия, как цена контракта, устанавливается равной 10% суммы величин значимости всех критериев оценки заявок, которая проводится согласно Правилам, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1085 «Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», не смотря на то, что предельные величины значимости критериев оценки выполнения научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ находятся в пределах от 20 до 80%. Таким образом, в целях повышения эффективности расходов на закупку инновационной и высокотехнологичной продукции следовало бы, все-таки, выработать единые критерии.

Дополнительно хотелось бы отметить наличие в законодательной базе ответственности заказчика, за результативность проведенных закупок, что в сочетании с инновациями, может привести как к излишней опаске при проведении Закупки, так и занижению требований к результатам поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг (во избежание наказания заказчика).

Также хотелось бы отметить возможность злоупотреблений при проведении закупок такого характера. Зачастую закупки товаров, работ, услуг с ограничением участников, порождают коррупционные схемы и приводят к участию заранее известные организации и отсутствие конкуренции.

Существенным образом поддержать закупки инноваций может правительство и президент Российской Федерации, так, как только они обладают правом проведения закупок любого объема и размера, без проведения конкурентных процедур.

Также хотелось бы отметить ситуации, в которых недобросовестный поставщик товаров, работ, услуг побеждает при проведении процедуры закупки, затем не может выполнить условия контракта, при этом государство не получает требуемых товаров, работ, услуг в срок и вынуждено проводить процедуру закупки повторно.

Также на сегодняшний день отсутствуют механизмы, с помощью которых Заказчик имел бы возможность привлечь нескольких подрядчиков, для осуществления производства пробной партии, либо выполнения каких-либо исследований разными поставщиками, а затем по результатам проведения сравнений и анализа готовой продукции закупить большую партию, у поставщика, имеющего лучшие результаты.

В большинстве случаев при проведении закупок, основным критерием оценки является цена контракта, а не качество товара. При проведении же аукционов, только цена является критерием определения поставщика товаров, работ, услуг.

Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1089 утвержден Перечень товаров, работ, услуг, которые по причине их инновационного, высокотехнологичного характера способны поставить, выполнить, оказать только те поставщики, которые имеют необходимый уровень квалификации. Такие поставщики должны отвечать ряду требований предъявляются соответствующие требования. Так Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1089 «Об условиях проведения процедуры конкурса с ограниченным участием при закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» к таким требованиям относятся: наличие опыта исполнения (с учётом правопреемства) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в течение 3 лет до даты подачи заявки на участие в конкурсе. При этом стоимость ранее исполненного контракта должна составлять не менее чем 20 процентов начальной (максимальной) цены контракта, на право заключить который проводится конкурс с ограниченным участием; наличие собственного и (или) арендованного на срок исполнения контракта оборудования и других материальных ресурсов, а также прав на результаты интеллектуальной деятельности в объеме, установленном конкурсной документацией, необходимом для надлежащего и своевременного исполнения контракта.

Помимо сказанного, следует отметить особую роль в сфере закупок инновационной и высокотехнологичной продукции так называемых «пилотных проектов». Так 11.10.2010г. Протоколом Президиума Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям принято решение о реализации ряда пилотных проектов с целью формирования органами исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне, постоянно действующих механизмов и процедур, направленных на приобретение инновационной и высокотехнологичной продукции. С целью реализации «пилотных проектов» Минэкономразвития РФ были разработаны «Методические рекомендации по реализации пилотных проектов по введению требований по инновационности в закупочную деятельность федеральных и региональных органов власти и подведомственных им предприятий и организаций и формированию перечней рекомендуемой для закупок на среднесрочную перспективу инновационной продукции гражданского назначения». С помощью «пилотных проектов» государство планировало планируется решить ряд ключевых задачи. Так, в частности, должен был быть отработан порядок формирования технических требований к закупаемой продукции, обеспечивающих ее инновационность путем вовлечения бизнеса и научно-экспертного сообщества непосредственно как в сам процесс определения государственных нужд, так и в анализ уже существующих инновационных технологий и продуктов.  Далее вновь разработанные процедуры и механизмы закупок инновационной продукции должны пройти апробацию. Следует отметить, что в субъектах РФ, которые являются участниках реализации «пилотных проектов», должны быть проекты нормативных документов, обеспечивающих саму процедуру закупок российской инновационной продукции для государственных и муниципальных нужд.

Дополнительно нужно отметить, что при проведении закупок товаров, работ, услуг экономия государственных средств в большинстве случаев не дает заказчику никаких дополнительных возможностей. Зачастую по окончании года для получения финансирования на следующий год, в том же объеме или в большем, используется принцип «потратить все деньги».

Из положительных моментов, хотелось бы отметить реализуемость планирования в сфере закупок, которая позволяет заблаговременно подготовиться поставщикам товаров, работ, услуг. Создание единого портала государственных закупок позволяет многим участникам находить новые рынки и ниши, а также принимать участие в конкурсах и аукционах удаленно, получать сведения о проводимых государственных закупках своевременно и без взимания платы. По нашему мнению, в сфере инновационных закупок имели бы положительный эффект именно долгосрочные планы закупок, включающие тот самый инновационный компонент. Для таких планов закупок необходима и определенная процедура их разработки и согласования, например, разработка сразу несколькими ведомствами и согласование путем общественного обсуждения. Для этого также необходимо совершенствование законодательной базы, о чем мы говорили выше.

Хотелось бы отметить, что простое увеличение государственных закупок, приводит в большинстве случаев к увеличению потребительских цен, инфляции, а увеличение закупок инновационного характера приводит к видоизменению рынка, нередко сопровождается созданием рабочих мест. Также хотелось бы отметить, что такие закупки приводят к созданию научного потенциала, и возможным прорывным идеям.

Из особенностей организации закупок в 2016 году, хотелось бы отметить огромную проблему, порожденную кризисом. Бюджет, на всех уровнях принят «однолетний». Данный фактор приводит к уменьшению возможностей как заказчиков, так и исполнителей совершать как долгосрочные инвестиции, так и поводить закупки, направленные не на результат, а на разработки или научный потенциал, так как на долгосрочную перспективу денег может просто не хватить.

В завершение хотелось бы отметить отсутствие изменений в нормативно правовой базе с момента принятия закона и декларации намерений проведения закупок инновационного характера.

Таким образом, для реализации принципа стимулирования инноваций в сфере государственного заказа Российской Федерации необходима реализация целого комплекса мер, направленных в частности на расширение перечня случаев обязательного учета характеристик продукта, установление значимости оценочных критериев для отдельных видов заказов, снятие ограничений на использование критерия стоимости жизненного цикла продукции, снятие ограничений на использование запроса предложений либо значительное расширение случаев его использования. Для обеспечения динамически устойчивого развития экономики первостепенная роль все же принадлежит инновациям и их внедрению в процессе инновационной деятельности. Инновационная политика государства предполагает не только внедрение инноваций на предприятиях различных отраслей, но и создание механизмов их адаптации к существующей структуре производства. В этой связи Закон о контрактной системе призван внести кардинальные изменения, и дополнения в существующую модель закупочной деятельности государственных и муниципальных заказчиков, создавая предпосылки для усиления инновационного потенциала российской экономике. В свою очередь инновационный потенциал выступает важнейшей предпосылкой активизации инновационного развития и обеспечения экономического роста на национальном уровне.

Литература

  1. Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года: Распоряжение Правительства РФ от 08 декабря 2011 N 2227-р (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс] Доступ из справ.-правовой  системы «КонсультантПлюс».
  2. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05 апреля 2013 г.  N 44-ФЗ (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс] Доступ из справ.-правовой  системы «КонсультантПлюс».
  3. Управление закупками в инновационной экономике: вопросы теории и практики: М. / Под ред. д.э.н. И.И. Смотрицкой. – М.:Институт экономики РАН, 2014. С. 144-179.
  4. Государственные закупки в формировании основ инновационной модели экономики / И. Смотрицкая, С. Черных // Вопросы экономики.  2010. №6. С.108-117.

Замятная А.М., Шаболин М.Ю.

Внедрения инноваций в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, существующие проблемы и пути их решения

  • Государственное и муниципальное управление


Яндекс.Метрика