Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года: ожидание и реальность

Авагян Т.Г.

Государственную политику в любой сфере жизнедеятельности человека можно определить как основные направления деятельности органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации поставленных общезначимых целей развития общества и его отдельных сфер.

Сфера миграционных отношений относительно новая сфера правового регулирования в Российской Федерации, которая начала формироваться лишь в середине 90–х гг. ХХ века [1]. Важно отметить, что принятое значительное количество правовых актов, регулирующих данную сферу правоотношений, в течение двадцати пяти лет не позволяло адаптировать имеющуюся структуру и качественный состав миграционных потоков к стратегическим государственным потребностям. Сохранялся спонтанный, во многом неуправляемый характер миграции, которая оказывала негативное влияние на экономические, социальные, демографические, этнокультурные и другие процессы как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных ее регионах [2].

Во многом такая ситуация была связана с тем, что имеющаяся нормативная правовая база, регулировавшая миграционные отношения в стране, была массивная, не систематизированная, содержала большое количество пробелов и не успевала за динамично развивающимися на территории страны миграционными процессами. Кроме того, законодательная основа регулирования миграционных отношений не отвечала назревшим потребностям правоприменительной практики. Она характеризовалась значительным отставанием от имеющегося опыта законодательного регулирования зарубежных стран и не в полной мере соответствовала международным стандартам [3].

Одним из негативных моментов следует признать хаотичность развития миграционного законодательства, что во многом обусловлено отсутствием четкой государственной позиции по отношению к феномену миграции и отсутствием концептуальной основы государственной миграционной политики [1].

Поистине важным шагом в развитии современной системы государственного регулирования миграции в Российской Федерации является утверждение Указом Президента РФ от 13 июня 2012 года Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (далее – Концепция) [4]. В настоящее время Концепция считается едва ли не единственным комплексным правовым актом,определяющим долгосрочную стратегию миграционной политики, в соответствии с которым должна выстраиваться вся система миграционных отношений в России. Этот документ представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции [5].

Концепция провозглашает следующие цели государственной миграционной политики Российской Федерации:

  1. обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, максимальная защищенность, комфортность и благополучие населения Российской Федерации;
  2. стабилизация и увеличение численности постоянного населения Российской Федерации;
  3. содействие обеспечению потребности экономики Российской Федерации в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей.

Цели государственной миграционной политики РФ достигаются путем последовательного решения следующих задач:

  1. создание условий и стимулов для переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан;
  2. разработка дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы;
  3. содействие развитию внутренней миграции;
  4. содействие образовательной миграции и поддержка академической мобильности;
  5. выполнение гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов;
  6. содействие адаптации и интеграции мигрантов, формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом;
  7. противодействие незаконной миграции.

Планируется, что реализация государственной миграционной политики Российской Федерации будет проходить в три этапа: 1) с 2012 по 2015 гг., 2) с 2016 по 2020 гг., 3) с 2021 по 2025 гг. Так как первый этап на сегодняшний день считается полностью реализованным, необходимо дать промежуточную оценку того, насколько эффективно осуществляется на практике деятельность органов государственной власти в указанной сфере.

На первом этапе (2012 – 2015 годы) предусмотрены следующие мероприятия:

  1. разработка и принятие нормативных правовых актов Российской Федерации и программ, обеспечивающих реализацию государственной миграционной политики Российской Федерации;
  2. создание центров содействия иммиграции в Российскую Федерацию и медицинского освидетельствования иммигрантов;
  3. создание инфраструктуры для проживания трудовых мигрантов на основе государственно–частного партнерства;
  4. создание инфраструктуры для интеграции и адаптации трудовых мигрантов, включая центры информационной и правовой поддержки, курсы изучения языка, истории и культуры Российской Федерации;
  5. проведение выборочных исследований, включающих вопросы внутренней и международной миграции.

Важно отметить, что с принятием Концепции активизировалась работа по развитию нормативной правовой базы в сфере миграции. За прошедшие почти 3,5 года было принято около 80 нормативно-правовых актов, направленных на реализацию основных положений Концепции [6].

Хотелось бы остановиться на ряде законов, оказывающих наибольшее влияние на миграционную политику России и миграционную ситуацию.

Прежде всего, следует отметить внедрение модернизированной патентной системы в 2015 году. Патентная система существовала еще с 2010 года, однако теперь у мигрантов появилась возможность оформления разрешительного документа – патента – для работы не только у физических, но и юридических лиц без его квотирования, что явилось существенным шагом вперед.

Здесь главным и поистине революционным моментом является передача ряда полномочий по оформлению мигрантам разрешительных документов на региональный уровень [7]. Что наконец–то делает регионы полноправным участником процесса регулирования миграции. Величина стоимости патента устанавливается субъектом Российской Федерации исходя из необходимости поощрения притока трудовых мигрантов или их ограничения, что в принципе представляет собой использование дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы.

Вместе с тем, недостаточная профессиональная проработка данной системы привела к существенному усложнению и удорожанию получение мигрантами патента, что в свою очередь лишь стимулировала увеличению численности нелегальных мигрантов (по оценкам ФМС – 3-5 млн. человек, по экспертным оценкам – 15-20 млн. человек) [8].

Внесен ряд правок в Федеральный закон от 25 июля 2002 г. №115 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [9]. Так, с 2014 года все трудовые мигранты для получения разрешительных документов должны предоставлять сертификат о сдаче ими экзамена по русскому, истории и культуры России и основам законодательства.

Предполагалось, что реализация данного требования должна способствовать адаптации приезжих в местный социум [10]. Для изучения русского языка, истории и культуры России и основ законодательства уже создана определенная инфраструктура – 334 курсов для мигрантов, в т.ч. 108 при содействии ФМС на безвозмездной основе [6]. И все же намерение распространить требование обучения и тестирование на всех трудовых мигрантов не выглядит обоснованным и, более того, выполнимым, ведь около половины трудовых мигрантов – это сезонные работники. Данное требование, несомненно, может быть предъявлено претендентам на временное или постоянное проживание, тем более на гражданство или к трудовым мигрантам, работающих непосредственно с людьми, в сфере услуг. Здесь важно ориентироваться на дифференцированные механизмы адаптации мигрантов, которые на сегодняшний день, к сожалению, отсутствуют.

Важно также отметить, что законопроект «О социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации», активно обсуждавшийся общественностью в 2014 году, так до сих пор и не принят.

Неэффективная интеграционная политика государства в свою очередь является источником межнациональных конфликтов и ксенофобических настроений принимающего общества, что подвергает под угрозу национальную безопасность.

Опрос ФОМ «Об отношении к мигрантам – внешним и внутренним» показал, что многие россияне видят в присутствии трудовых мигрантов из других стран в России как положительные, так и отрицательные стороны (хотя негативные моменты смогли назвать несколько больше опрошенных) [11]. В целом 21% респондентов уверены: в том, что рядом с ними живут мигранты, больше хорошего, 37% – видят больше плохого. По сравнению с 2013 годом выросло число считающих, что не следует ограничивать приток иностранных работников, однако сторонников ограничений меньше не стало.

В массе своей россияне считают, что мигранты России не нужны [12]. Согласно опросу Левада–центра, проведенного в июне 2013 г. в 130 населенных пунктах 45 регионов страны, около 70% россиян считают, что присутствие иностранцев в их городе чрезмерно. 84% поддерживают идею введения строгого визового режима со странами Средней Азии и Закавказья. В августе 2014 года, проведенный Левада–Центром опрос показал, что большинство россиян –76%, как и год назад, выступают за ограничение притока мигрантов в страну.

Необходимо также рассмотреть поправки по совершенствованию привлечения иностранных работников. К их числу можно отнести две весьма важные поправки в Федеральный закон №115:

  1. Поправка, касающаяся обязательной постановки иностранных граждан, оформляющих разрешение на работу или патент, на учет в налоговом органе. Введение такой нормы позволит усилить контроль за осуществлением иностранными работниками трудовой деятельности, а также отчислением привлекающими их работодателями налогов с их заработной платы. Однако, пока нет механизма реализации этой нормы. Вызывает сомнение – справиться ли налоговая служба с более, чем 3 миллионным наплывом иностранных работников;
  2. Поправка, согласно которой, получить разрешение на работу или патент может только мигрант, указавший в миграционной карте цель приезда «работа». Однако лишение права на работу тех, кто при въезде не задекларировал нужную цель, не приведет к сокращению незаконного найма, но может сократить въезд и оставить экономику без необходимого количества работников, что еще больше замедлит экономический рост или будет способствовать его более глубокому спаду.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 23 Концепции, предусматривающим создание условий и стимулов для переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан в 2013 году была принята новая редакция Государственной программы добровольного переселения соотечественников, которая стала бессрочной и учла устранение многих административных барьеров, препятствующих успешной реализации первой программы 2006 года. Однако новая программа не содержит конкретных показателей по переселению соотечественников, что в принципе затрудняет оценку ее эффективности.

В целях содействия обеспечению потребности экономики Российской Федерации в рабочей силе Концепцией (второй абзац подпункт «б» раздел 24) предусматривается создание эффективных механизмов оценки  потребности в иностранной рабочей силе с учетом перспектив развития экономики и национального рынка труда. Однако  потребность в привлечении иностранной рабочей силы, по–прежнему, определяется на основе заявок работодателей в органы службы занятости об имеющихся у них вакансиях. То есть с принятием Концепции и по сегодняшний день не создано эффективных механизмов оценки потребности в иностранной рабочей силе с учетом перспектив развития экономики и национального рынка труда.

Более того, сам процесс привлечения иностранной рабочей силы противоречив и требует совершенствования правового обеспечения. Приведем наглядный пример: согласно Приказу Министерства труда и социальной защиты РФ от 23 января 2014 г. № 27н «Об утверждении Правил определения органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников», работодатели обязаны ежегодно представлять в уполномоченные органы субъектов РФ заявку о потребности в рабочей силе для замещения в предстоящем году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками. На основе заявок формируются предложения по квоте от субъекта РФ, которые затем рассматриваются и утверждаются в Правительстве РФ, а сами работодатели получают определенные гарантии привлечения иностранных работников конкретных профессий, квалификации и страны происхождения. Здесь встает актуальный вопрос: все ли выполняют это требование? Лишь 40–60% работодателей [3]. Многие вообще не считает нужным это делать, потому что могут и без заявок трудоустраивать иностранных граждан, прибывающих в безвизовом порядке и имеющих патент. Такое право предоставляет п.1 статьи 13.3 Федерального закона №115 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Получается, что положение закона нивелирует требование Приказа Министерства труда и социальной защиты РФ. В итоге складывается облегченное отношение со стороны работодателей к обоим документам.

Невостребованность рабочих мест в тех или иных сферах экономической деятельности, в сочетании с относительно низкой оплатой труда является очевидным поводом для создания преференций для привлечения туда иностранных работников [6]. Это может быть более низкая стоимость патента, либо снятие ограничений в виде квот на разрешение привлечения иностранного работника, а также другие инструменты, которые дают возможность осуществлять дифференцированный подход, как в вопросе привлечения иностранной рабочей силы, так и защиты внутреннего рынка труда.

Таким образом, не реализуется, и предусмотренный Концепцией принцип (пункт 22 подпункт «ж») – дифференцированный подход к регулированию миграционных потоков в зависимости от целей и сроков пребывания, социально–демографических и профессионально– квалификационных характеристик мигрантов, так как не предусмотрен, не разрабатывается и не осуществляется дифференцированный подход для привлечения на российский рынок труда работников наиболее востребованных специальностей, дефицит которых остро ощущается в отраслях реальной экономики. Дифференциация коснулась только региональных различий в размере оплаты патентов. Не предусмотрены даже различия в оплате патента для занятых в частных домохозяйствах на разных видах работ, и для работающих у юридических лиц и занятых самой разнообразной деятельностью.

В течение последних восьми лет довольно часто говорят об организованном привлечении иностранной рабочей силы. Не случайно, что данный вопрос нашел отражение в разделе 24, пункте «б» абзац 5 , которым предусмотрена разработка программ организованного привлечения иностранных работников, программ сезонной миграции работников и каникулярной трудовой миграции иностранных студентов, развитие инфраструктуры в сфере трудовой миграции на базе сотрудничества государственных, частных и некоммерческих организаций.

Однако на сегодняшний день продвижения по выполнению данного пункта опять же не видно. По организационному набору в 2014 году было направлено всего лишь 64 человека [6]. Не разработаны программы сезонной миграции работников и каникулярной трудовой миграции иностранных студентов. Реализации различных программ по привлечению мигрантов могло бы способствовать развитие государственно–частного партнерства и более активное привлечение некоммерческих организаций.

Наконец, остальные многочисленные поправки в миграционное законодательство и новые законы, принятые с конца 2012 года по настоящее время, направлены на ужесточение миграционной политики. Данные поправки предусматривают как расширение перечня нарушений, за которые иностранцев будут безоговорочно выдворять из России (нарушение правил въезда и режима пребывания – правил миграционного учета, трудоустройства, несоответствие заявленной цели въезда фактической), так и увеличение штрафных санкций за нарушение миграционного законодательства.

На сегодняшний день, действительно, созданы центры содействия иммиграции в Российскую Федерацию и медицинского освидетельствования иммигрантов. Однако, например, в Свердловской области единственный ГБУ «Единый миграционный центр», созданный в 2012 году, подвергся ликвидации в 2013 году ввиду недостаточного государственного финансирования. На сегодняшний день других центров не создано. Такую тенденцию можно пронаблюдать и в других регионах, что позволяет сделать вывод о неэффективной реализации данного направления.

Что касается центров медицинского освидетельствования мигрантов, нужно отметить, что каждый субъект сам устанавливает уполномоченные учреждения, осуществляющие соответствующие мероприятия. Опять же, если мы берем в пример Свердловскую область, то согласно Постановлению Правительства Свердловской области от 15.09.2008 № 980–ПП «Об организации медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц без гражданства в Свердловской области» в каждом управленческом округе установлены данные уполномоченные медицинские учреждения. У нас в Екатеринбурге медицинское освидетельствование осуществляют четыре организации: 1) муниципальное автономное учреждение здравоохранения «Центральная городская больница №3», 2) муниципальное бюджетное учреждение «Центральная городская больница №7», 3) муниципальное бюджетное учреждение «Центральная городская больница №20», 4) государственное бюджетное учреждение здравоохранения Свердловской области «Свердловский областной центр профилактики и борьбы со СПИД».

Однако ввиду больших очередей в медицинских учреждениях, из–за того, что порой не все обследования можно пройти в одном учреждении, из–за траты большого количества времени и денег, данный механизм опять же не эффективно реализуется. Здесь практика показывает следующие факты: медицинская справка – документ, который чаще всего покупается мигрантами у посредников, порядка 80% справок являются поддельными или купленными без прохождения соответствующего обследования [2].

Направление по созданию инфраструктуры для проживания трудовых мигрантов на основе государственно–частного партнерства также не находит своего отражения на практике, на сегодняшний день не известно ни одного соглашения на основе ГЧП, обеспечивающих создание определенных условий для проживания трудовых мигрантов. Во многом такая ситуация складывается опять же ввиду недостаточных средств и ресурсов у государства и незаинтресованности со стороны частных компаний в реализации данного направлении.

Жилищная политика должна строиться с учетом потребностей регионов в мигрантах различных категорий.

Для временных трудовых мигрантов, занятых низко квалифицированным трудом, должны строиться недорогие арендные дома или гостиницы упрощенного типа с минимальным необходимым набором услуг (медицинский пункт, столовая, душевые и т.д.). Необходимы, как минимум, меры по организации временного жилья для сезонного потока мигрантов, например, обеспечением обустроенными вагончиками, располагаемыми вблизи их места работы. Это позволит обеспечить вполне приемлемые условия компактного проживания приехавших людей.

Приезжающим на определенный срок по контракту высококвалифицированным специалистам с высоким уровнем доходов необходимо предоставлять возможность снимать жилье в арендном жилом фонде высокого качества с развитой социальной инфраструктурой.

Мигранты, приезжающие на постоянное место жительства с семьями, должны иметь возможность снять за доступную арендную плату жилье в домах различного качества, специально предназначенных для сдачи в аренду.

Анализ принятых новаций в российское миграционное законодательство свидетельствует, что на практике происходит существенное отступление от постулатов Концепции в сторону ужесточения миграционной политики. Даже те нововведения, которые по своей сути должны содействовать созданию условий для привлечения и эффективного использования потенциала миграции для развития нашей страны, пример –патентная система, на практике создают для этого всевозможные препятствия.

Многие принятые нормативные правовые акты лишь имитируют активную деятельность профильных ведомств, например, законопроект «Об адаптации и интеграции мигрантов». Вал законодательных инициатив и принятых законов, зачастую несогласованных между собой свидетельствует о неясности приоритетов миграционной политики, реактивности и конъюнктурности принятия решений. Все это объясняется отсутствием государственного подхода при конструировании и реализации миграционной политики. Большинство рассмотренных выше законов имеют однозначно ограничительную, «репрессивную» направленность и не способствуют нормализации ситуации в миграционной сфере. Предусмотренные жесткие ограничения не приводят к ликвидации негативных явлений, а ведут лишь к возникновению конфликта интересов, а также способствуют появлению теневых посредников, обеспечивающих работу коррупционных схем.

Таким образом, Концепция требует совершенствования. Лишь при условии учета предложенных корректировок и поправок, дальнейшего совершенствования указанных мероприятий, учитывающих те или иные особенности регионального развития, Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года станет поистине эффективным инструментом реализации государственной миграционной политики.

Литература

  1. Жигулина О. В. Основные факторы и особенности формирования иммиграционной политики Российской Федерации // Власть. 2016. №3. С. 152–157.
  2. Воронина Н.А. Миграционное законодательство России: состояние, проблемы, перспективы / М.: Издательство «Спутник+». 2010. 221 с.
  3. Рыбаковский Л. Л. Трудовые мигранты и их вклад в пополнение трудового потенциала России // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2011. № 1 (17). С. 47–55.
  4. Об утверждении Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года: Указ Президента Российской Федерации от 13 июня 2012 г. Официальный сайт. URL: http://kremlin.ru/news/15635.
  5. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.–правовой системы «Консультант Плюс».
  6. Кудрин А. Л. Концепция государственной миграционной политики на период до 2025 года: заявленные планы и реальная жизнь / М.: Комитет гражданских инициатив. 2015. 68 с.
  7. О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 24 ноября 2014 г. №357–ФЗ (в ред. от 08.03.2015). В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.–правовой системы «Консультант Плюс».
  8. Реализация государственной миграционной политики за 2015 год: Аналитический отчет ФМС России. Официальный сайт ФМС России. URL: http://www.fms.gov.ru/about/statistics/plans/details/81732/ (дата обращения 05.04.2016).
  9. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. №115–ФЗ (в ред. от 30.12.2015). В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.–правовой системы «Консультант Плюс».
  10. Дмитриев А. В., Пядухов Г. А. Государство, принимающий социум, трудовые мигранты: конфликтное измерение практик взаимодействия // Полис. Политические исследования. 2009. № 6. С. 95–104.
  11. Об отношении к мигрантам – внешним и внутренним: Опрос граждан РФ от 24 июня 2014. Официальный сайт Фонда Общественного Мнения (ФОМ), 2014. URL: http://fom.ru/Nastroeniya/11566 (дата обращения 16.03.2016).
  12. Ксенофобические и националистические настроения среди россиян: Опрос граждан РФ от 25 августа 2015 г. Официальный сайт «Левада–Центр», 2015 г. URL:  http://www.levada.ru/old/25–08–2015/ksenofobiya–i–natsionalizm (дата обращения 10.10.2015).

Авагян Т.Г.

Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года: ожидание и реальность

  • Государственное и муниципальное управление


Яндекс.Метрика