Бюджетные резервы. Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния

Васюнина Ю.Е. , Яранцева М.А.

Одним из главных направлений бюджетной политики в Российской Федерации в условиях преодоления финансово-экономического кризиса является модернизация действующего механизма сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ. Реализация данной задачи основана на использовании эффективных инструментов сглаживания колебаний в поступлении доходов в бюджеты для обеспечения исполнения возложенных на органы государственной власти и местного самоуправления полномочий. Одним из таких механизмов являются бюджетные резервы [1, с. 26].

Согласно Бюджетной кодексу бюджетные резервы представляют собой обособленную часть средств бюджетов, предназначенную для обеспечения бесперебойного финансирования как запланированных, так и непредвиденных расходов, возникших внезапно и имеющих чрезвычайный или случайный характер [2, с. 123].

Различают следующие виды бюджетных резервов: резервные фонды, оборотная кассовая наличность, свободный остаток бюджетных средств. К резервным фондам Российской Федерации согласно Бюджетному кодексу относятся: Резервный фонд Президента Российской Федерации, Резервные фонды исполнительных органов государственной власти (местных администраций),Фонд национального благосостояния, Резервный фонд[3, с. 81].

Функциональное назначение бюджетных резервов зависит от уровня их формирования. На федеральном уровне расходование средств резервных фондов прежде всего направлено на покрытие непредвиденных расходов, вызванных неблагоприятными экономическими и природными условиями, на других уровнях бюджетной системы – на регулирование социально-экономических процессов в регионе в целом или в муниципальном образовании в частности.

В рамках данной статьи будет рассмотрена природа двух фондов, а именного Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

Данные фонды, согласно мировой практике, относятся к суверенным фондам благосостояния (СФБ), которые в некоторых странах были созданы еще в 50-х годах прошлого столетия, хотя пристальное внимание им стало уделяться только с началом текущего века по причине резкого увеличения объемов их ресурсов, ставших сопоставимыми с международными резервами центральных банков [4, с. 27].

Российская модель построения СФБ формировалась в два этапа. На первом этапе (1 января 2004 г. – 1 января 2008 г.) существовал Стабилизационный фонд, являвшийся классическим примером аналогичных институтов в других странах. На втором этапе (с 1 февраля 2008 г.) Стабилизационный фонд был разбит на два вновь созданных фонда, которые существуют на сегодняшний день.

Согласно Бюджетному кодексу, Резервный фонд – часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) федерального бюджета[3, с. 96.9].Фонд предназначен для обеспечения выполнения государством своих  расходных обязательств в случае уменьшения поступлений доходов от добычи и оборота нефти и газа в бюджет страны.

Нормативная величина Резервного фонда утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в абсолютном размере, определенном исходя из 7 % прогнозируемого на соответствующий год объема валового внутреннего продукта.

Резервный фонд имеет два источника формирования:

  • дополнительные нефтегазовые доходы федерального бюджета;
  • доходы от управления средствами Фонда, осуществление которого возложено на Министерство финансов Российской Федерации и, в рамках отдельных полномочий, на Центральный Банк России.

В современной практике существует два способа управления средствами Фонда:

  1. приобретение Фондом иностранной валюты и ее размещение на счетах по учету средств Резервного фонда в Центральном банке России. Центральный банк Российской Федерации уплачивает проценты, установленные договором банковского счета за пользование денежными средствами на указанных счетах;
  2. размещение средств Фонда в иностранной валюте и финансовых активах, номинированных в иностранной валюте согласно утвержденному перечню.

В настоящее время управление средствами Резервного фонда осуществляется первым способом: Центральный Банк России уплачивает проценты на остатки на указанных счетах, эквивалентные доходности индексов, сформированных из финансовых активов, доступных для размещения средств Фонда [5].

Министерством финансов Российской Федерации утверждена следующая нормативная валютная структура средств Резервного фонда: доллар США - 45%;евро - 45%; фунт стерлингов - 10%.

Средства Фонда могут расходоваться на финансовое обеспечение нефтегазового трансферта, что позволяет проводить взвешенную бюджетную политику, особенно в периоды неблагоприятной конъюнктуры мировых цен на энергоресурсы для обеспечения стабильного социально-экономическое развития страны и снижения зависимости от колебаний на мировых рынках. Средства Фонда на финансирование нефтегазового трансферта могут расходоваться в пределах, установленных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Средства Фонда могут также быть направлены на досрочное погашение внешнего государственного долга Российской Федерации.

Фонд национального благосостояния – это часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также для обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации[3, с. 96.10].

Фонд формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов государства, которые направляются в Фонд после наполнения Резервного фонда, а также, доходов от управления его средствами, осуществление которого возложено на Министерство финансов и Центральный банк России(по отдельным полномочиям).Для осуществления отдельных полномочий по управлению средствами Фонда также могут привлекаться специализированные финансовые организации.

Механизм управления средствами Фонда национального благосостояния аналогичен механизму управления средствами Резервного фонда.

Средства Фонда национального благосостояния могут быть расходованы на софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан и покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации. Порядок софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации определен в Федеральном законе от 30 апреля 2008 г. № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений».

Для управления вышеперечисленными фондами характерно установление Правительством Российской Федерации предельных долей разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств каждого из фондов. Министерством финансов Российской Федерации уполномочено утверждать также и нормативные доли разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств каждого из фондов в пределах, установленных Правительством Российской Федерации, долей для повышения эффективности управления средствами Фонда.

Что касается общих тенденций использования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, то согласно данным, представленным на официальном сайте Министерства финансов, наблюдается расходование активов обоих фондов.

 

Таблица 1. Объем средств Резервного фонда на период 2008-2016 гг.

Дата

в млрд. долл. США

в млрд. рублей

в процентах к ВВП

01.12.2016

31,3

2 032,70

2,50%

01.12.2015

59,35

3 931,08

4,90%

01.12.2014

88,94

4 386,91

5,60%

01.12.2013

86,93

2 885,29

4,10%

01.12.2012

61,4

1 906,89

2,80%

01.12.2011

25,6

801,77

1,30%

01.12.2010

40,88

1 279,85

2,80%

01.12.2009

75,07

2 238,58

5,80%

01.12.2008

132,63

3 661,37

8,90%

 

Объем средств Резервного фонда, выраженный в национальной валюте России и долл. США, соответствует сумме остатков на счетах Федерального казначейства в Центральном Банке России по учету средств Резервного фонда, пересчитанных по официальным курсам иностранных валют, установленным Банком России на дату, предшествующую отчетной, и кросс-курсам, рассчитанным на основе указанных курсов. С 12 ноября 2008 г. по 17 января 2011 г. в указанный объем включались также средства Резервного фонда, размещенные в резервную позицию Российской Федерации в МВФ. 

За восьмилетний период существования Фонда рост наблюдается только в 2014 г. в связи с высокой расчетной суммой дохода от размещения на счетах в Банке России на конец периода. Согласно сводной таблице, представленной на сайте Центрального банка, в декабре 2014 г. все три ставки – overnight, tom-next, spot/next - достигли рекордного показателя – 16%[6]. «Активный» спад (в млрд. руб.) объемов средств Резервного фонда наблюдается в 2015-2016 гг.: в указанный период осуществляется крупное изъятие средств впервые после кризисных 2009-2010 гг. Такой ход событий прежде всего объясняется сложившейся трудной экономической ситуацией в стране и стремлением федеральных органов покрыть дефицит бюджета, не дать экономики перейти в стадию стагнации. Так, например, в апреле, мае и августе 2016 г. средства Резервного фонда были направлены на покрытие дефицита федерального бюджета посредством проведения Федеральным казначейством операций по размещению средств федерального бюджета на депозитах и в ценные бумаги по сделкам репо.

Основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета в 2017 - 2019 гг. будут являться также средства суверенных фондов и государственные внутренние заимствования Российской Федерации.

Согласно проекту бюджета на 2017 г. и плановый период 2018-2019 гг. остаток средств Резервного фонда будет использован в 2017 году в полном объеме.

 

Таблица 2. Использование средств Резервного фонда в 2016-2019 гг.

Показатель

2015

2016

Законопроект

Федеральный закон

"Об исполнении федерального бюджета за 2015 год"

Федеральный закон
№ 359-ФЗ

Федеральный закон

№ 359-ФЗ с учетом изменений

Изменение к предыдущему году, %

2017 год

Изменение к предыдущему году, %

2018 год

2019 год

 

1

2

3

4

5

6

7

8

Объем Резервного фонда на начало года

4 945,5

3 398,8

3 640,6

-26,4

1 110,5

-69,5

0,0

0,0

% к ВВП

6,1

4,3

4,4

 

1,3

 

0,0

0,0

курсовая разница

915,7

-210,4

-393,2

-142,9

41,4

-110,5

0,0

0,0

использование средств (-) в соответствии с приложениями к федеральным законам о федеральном бюджете

-2 122,9

-2 136,9

-2 136,9

0,7

-1 151,9

-46,1

0,0

0,0

использование средств (-) в соответствии с текстовыми статьями к федеральным законам о федеральном бюджете

-500,0

0,0

-705,0

41,0

0,0

0,0

0,0

0,0

поступление нефтегазовых доходов по итогам предыдущего финансового года в текущем году

402,2

0,0

0,0

 

0,0

 

0,0

0,0

Объем Резервного фонда на конец года (с учетом приложений к федеральным законам о федеральном бюджете)

4 140,6

1 051,4

1 110,5

-73,2

0,0

 

0,0

0,0

% к ВВП

5,1

1,3

1,3

 

0,0

 

0,0

0,0

Объем Резервного фонда на конец года ( с учетом приложений и текстовых статей к федеральным законам о федеральном бюджете)

3 640,6

1 051,4

405,5

-88,9

0,0

 

0,0

0,0

% к ВВП

4,5

1,3

0,5

 

0,0

 

0,0

0,0

Нормативная величина Резервного фонда

5 146,1

5 507,1

5 797,1

12,7

6 076,4

4,8

6 460,7

6 920,2

 

Однако, уже в конце 2016 г. стали звучать положительные прогнозы касательно цены на нефть, что в первую очередь связано с договоренностью стран ОПЕК и иных нефтедобывающих стран, не входящих в картель, об ограничении добычи. Россия также вошла в данный список стран: в последнем заявлении Александр Новак, министр энергетики России, заявил, что в рамках соглашения Россия сократит нефтедобычу до 10,95 млн. баррелей в сутки. Такая мера должна привести к росту цен на нефть вне зависимости от ее марки выпуска.

Кроме того, предполагается снизить зависимость цены Uralsот котировки на легкую нефть Brent, что также должно благотворно сказаться на росте цены российской нефти. По последним данным Санкт-Петербургская международная товарно-сырьевая биржа запустила фьючерсный трехмесячный контракт объемом 1000 барр., размер поставочной партии – 720 000 барр. на поставку российской нефти Urals. Собственный нефтяной фьючерс нужен в первую очередь российским нефтяникам: в условиях высокой волатильности рынка они смогут хеджировать риски, эффективно управлять финансами[7].

Обратимся к состоянию Фонда национального благосостояния.

 

Таблица 3. Объем средств Фонда национального благосостояния на период 2008-20016 гг.

Дата

в млрд. долл. США

в млрд. рублей

в процентах к ВВП 

01.12.2016

71,26

4 628,09

5,60%

01.12.2015

72,22

4 784,05

5,90%

01.12.2014

79,97

3 944,12

5,10%

01.12.2013

88,06

2 922,79

4,10%

01.12.2012

87,47

2 716,61

4,10%

01.12.2011

88,26

2 764,40

4,60%

01.12.2010

88,22

2 761,96

6,00%

01.12.2009

92,89

2 769,84

7,10%

01.12.2008

76,38

2 108,46

5,10%

 

Объем средств ФНБ, выраженный в российских рублях и долл. США, соответствует сумме: 1) остатков на счетах Федерального казначейства в Банке России по учету средств ФНБ;2) средств, размещенных на депозитах во Внешэкономбанке, Банк ВТБ (ПАО) и Банк ГПБ (АО); 3) средств, размещенных в ценные бумаги.

До 2013 г. все активы были размещены в ВЭБ. Но в ноябре 2013 г. принимается решение о размещении средств ФНБ в облигации Украины, с чего начинается «история» активного размещения средств ФНБ в акции и облигации российских эмитентов, имеющих и не имеющих рейтинги международных агентств, покупки долговых обязательств стран, в том числе не имеющих рейтинга долгосрочной кредитоспособности АА.

Средства ФНБ стали активно вкладываться в российские «иные разрешенные активы» (согласно данным о движении средств и результатах управления средствами Фонда национального благосостояния) в 2014-2015 гг. в связи с ухудшением экономической ситуации в России[5].

Из решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 4 марта 2016 года № 10К (1085) «О результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг и оценка эффективности размещения и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, в том числе направленных на финансирование инфраструктурных проектов за счет средств Фонда национального благосостояния, осуществляемых в рамках реализации подпрограммы «Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации» государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» структура «иных разрешенных активов» ФНБ на период 2014-2015 гг. представлена следующим образом[8, с. 201]:

 

Таблица 4. Структура «иных разрешенных активов» ФНБ на период 2014-2015 гг.

Направление

Объем размещенных средств, млн. руб.

Ставка

Срок уплаты процентов

Субсидированный депозит Банка ВТБ (ПАО)

100 000,0

С 2015 г. в соответствии с депозитным договором

1 раз в полгода

(срок погашения - 31.12.2042 г.)

Акции Россельхозбанк

25 000,0

-

-

ООО «Инфраструктурные инвестии-3»

1 080,0

Инфляция + 1%

1 раз в полгода (8 лет)

ООО «Инфраструктурные инвестии-4»

4 050,0

Инфляция + 1%

1 раз в полгода (15 лет)

Обигации ОАО «Ямал СПГ»

150 000,0

ЛИБОР* + 3 % (но не более 5 %)

и инфляция

в США + 1 %

1 раз в полгода (15 лет)

Облигации ООО «Западно-Сибирский нефтехимический комбинат»

118 595 ,9

Инфляция в США плюс1 %, но не менее 2 %

1 раз в полгода (15 лет)

 

Привилегированные акции ОАО «РЖД»

50 000,0

0,01% (2015-2019 гг.)

2,98% (2020-2042 гг.)

Ежегодно

Привилегированные акции АО «Атомэнергопром»

57 500,0

-

-

Субсидированный депозит АО «Газпромбанк»

38 433,9

В соответствии с депозитным договором

1 раз в полгода

(срок погашения - 31.12.2042 г.)

*Лондонская межбанковская ставка предложения

 

Таким образом, параметры, условия размещения и возврата средств ФНБв ценные бумаги российских эмитентов, осуществляющих реализацию самоокупаемых инфраструктурных проектов, предусматривают сроки погашения облигаций от 8 до 30 лет с уплатой процентов «инфляция + 1 %» - по облигациям, номинированным в долларах США.

Что касается динамики средств ФНБ согласно проекту бюджета на 2017 г. и плановый период 2018-2019 гг.:

 

Таблица 5. Использование средств Фонда национального благосостояния в 2016-2019 гг.

Показатели

2015

2016 г.

2017 г.

2018 г.

2019 г.

Федеральный закон

"Об исполнении федерального бюджета за 2015 год"

Федеральный закон

№ 359-ФЗ с учетом изменений

Проект

Отклоне-ние от 2016 года, %

Проект

Отклоне-ние от 2017 года, %

Проект

Отклоне-ние от 2018 года, %

Отклоне-ние от 2016 года, %

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Объем ФНБ на начало года

4 388,1

5 227,2

4 702,3

-10,0

4 190,3

-10,9

3 102,3

-26,0

-40,7

% к ВВП

5,4

6,3

5,4

 

4,5

 

3,1

   

Курсовая разница

848,5

-518,1

156,2

-130,1

74,2

-52,5

93,5

26,1

-118,1

Пополнение ФНБ

-

-

0,0

 

0,0

 

0,0

   

Использование средств ФНБ, в том числе:

-9,4

-6,8

-668,2

98,3

-1 162,2

73,9

-139,7

-88,0

1 954,4

на софинансирование пенсионных накоплений

-9,4

-6,8

-6,8

0,0

-6,8

0,0

-6,8

0,0

0,0

на сбалансированность федерального бюджета

-

0,0

-661,4

 

-1 155,4

74,7

132,9

-111,5

 

Объем ФНБ на конец года

5 227,2

4 702,3

4 190,3

-10,9

3 102,3

-26,0

3 056,2

-1,5

-35,0

% к ВВП

6,5

5,7

4,8

-15,8

3,4

 

3,1

   

Объем средств ФНБ, размещенных на счетах в Банке России

3 501,9

3 083,7

2 537,9

-17,7

1 433,9

-43,5

1 411,6

-1,6

-54,2

Объем средств ФНБ, размещенных в иные (кроме счетов в Банке России) финансовые активы

1 725,3

1 618,6

1 652,4

2,1

1 668,4

1,0

1 644,6

-1,4

1,6

 

Анализ динамики показывает, что отношение объема ФНБ к ВВП снизится с 5,7 % на конец 2016 года до 3,1 % ВВП к концу 2019 года, в абсолютном выражении объем ФНБ к концу 2019 года уменьшится на 1 646,1 млрд. рублей, или на 35 % объема ФНБ на конец 2016 года, при этом объем ФНБ без учета размещенных в финансовые активы средств к концу 2019 года уменьшится на 1 126,3 млрд. рублей, или на 54,2 % объема ФНБ на конец 2016 года, и составит 1 411,6 млрд. рублей.

На изменение объемов ФНБ в 2017 – 2019 годах согласно указанным материалам оказывают влияние два фактора – курсовая разница и использование средств.

Использование средств ФНБ на софинансирование пенсионных накоплений граждан запланировано на уровне 2016 года в объеме 6,8 млрд. рублей ежегодно.

Также в законопроекте предусмотрено использование средств ФНБ в целях сбалансированности федерального бюджета в 2017 году в размере 668,2 млрд. рублей, или 14,2 % объема ФНБ на начало 2017 года, в 2018 году – 1 162,2 млрд. рублей, или 27,7 % объема ФНБ на начало 2018 года, в 2019 году – 139,7 млрд. рублей, или 4,5 % объема ФНБ на начало 2019 года. Вместе с тем пунктом 1 статьи 9610 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации. Иными словами, использование средств ФНБ на финансирование дефицита федерального бюджета не предусмотрено Бюджетным кодексом Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами.

Анализ доходной и расходной части обоих фондов свидетельствует о тенденции снижения доходности от размещения средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в Банке России, что характеризируется снижением показателя доходности фондов с момента создания фондов: 2013 г. – 1,91%, 2014 г. – 1,75%, 2015 г. – 1,59%. Кроме того, эффективность от размещения средств ФНБ в ценные бумаги российских эмитентов, связанных с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов, на депозиты и субсидированные депозиты, привилегированные акции в кредитных организациях остается быть низкой из-за высокой инфляции и незначительной доходности. Что касается инвестиционных проектов, то финансирование, как правило, либо не соответствует первоначальным показателям в большую сторону, либо увеличивается по срокам, что также соответствует неполному использованию выделенных средств из активов ФНБ. Фактическая реализация подобных проектов сопровождается низкой доходностью и значительными рисками.

В 2015 г. Резервный фонд был использован на замещение не поступающих в ходе исполнения федерального бюджета доходов федерального бюджета (за исключением нефтегазовых доходов) и источников финансирования дефицита федерального бюджета в объеме меньшем на 14,7 % меньше, чем было предусмотрено федеральным законом о бюджете, что свидетельствует о недостаточной обоснованности планирования использования средств Резервного фонда.

И наконец, Федеральным законом от 2 июня 2016 г. № 158-ФЗ «О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» приостановлено действие статей 96.9 и 96.10 Бюджетного кодекса Российской Федерации о направлении доходов от управления средствами фондов на их формирование до 1 февраля 2020 года.

Вместе с тем становится ясным, что обе «кубышки» активно используются в разных целях, начиная с прикрытия «дыр» в федеральном бюджете и заканчивая финансированием проектов в целях стабилизации экономики. Но очевидным остается лишь тот факт, что главные принципы займа согласно конкурентоспособной экономике нарушаются. Таким образом, стоит необходимость в пересмотре и (или) изменении принципов управления фондами с целью как оптимизации расходов, так и увеличения доходов. 

 

Литература

  1. Шмиголь Н.С. Бюджетные резервы: содержание и перспективы развития // Финансы и кредит. 2012. № 1 (481). С. 26-36.
  2. Финансы: учебник/ коллектив авторов / под редакцией Е.В Маркиной. Изд. 2-е. М.: КНОРУС. 2014. 432 с.
  3. Бюджетный кодекс российской Федерации: текст с изменениями и дополнениями на 2016 г. // М.: Эксмо. 2016. 256 с.
  4. А.В. Навой. Л.И. Шалунова: Резервный фонд и Фонд национального
  5. благосостояния России в международнойсистеме суверенных фондов // Деньги и кредит. 2014г. №2. С.26-33.
  6. Министерство финансов Российской Федерации (официальный сайт) [электронный ресурс]. URL: http://minfin.ru/ (дата обращения: 04.01.2017).
  7. Центральный банк Российской Федерации (официальный сайт) [электронный ресурс].URL: http://www.cbr.ru/hd_base/Default.aspx?Prtid=deposit_base (дата обращения: 10.01.2017).
  8. Санкт-Петербургская Международная Товарно-сырьевая Биржа (официальный сайт)[электронный ресурс]. URL:http://spimex.com/(дата обращения: 10.01.2017).
  9. Решение Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 4 марта 2016 года № 10К (1085) «О результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг и оценка эффективности размещения и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, в том числе направленных на финансирование инфраструктурных проектов за счет средств Фонда национального благосостояния, осуществляемых в рамках реализации подпрограммы «Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации» государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» структура «иных разрешенных активов»[электронный ресурс]. URL: http://audit.gov.ru/upload/iblock/31f/31f879da8f4dd14831420774a5649a73.pdf .

Васюнина Ю.Е., Яранцева М.А.

Бюджетные резервы. Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния

  • Экономика и управление


Яндекс.Метрика