Управление государственным имуществом: программный подход

Бикташев А.А.

Залогом успешной реализации любым государством его функций и решения поставленных задач является обеспеченность его ресурсами. Одним из таких ресурсов выступает государственное имущество.

В соответствии с ГК РФ государственной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации и субъектам Российской Федерации.[1, с.28]

В качестве объектов государственного имущества могут выступать различные виды имущества: недвижимость, включая земельные участки, предприятия и имущественные комплексы, а также оборудование, транспортные средства и иные средства производства, вещи бытового, потребительского характера. В состав государственного имущества входят и принадлежащие публично-правовым образованиям ценные бумаги, в частности, акции, вклады в банках, иностранная валюта и валютные ценности, а также различные памятники истории и культуры.[2, С.107]

Управление государственным имуществом представляет собой осуществление правомочий публичного собственника, совершаемых органом власти, уполномоченным на это государством.[3, С.298] Важнейшим требованием к данной деятельности является эффективность, так как она характеризует степень реализации  государством возложенных на него функций в данной области, которые выполняют специально  уполномоченные на это органы.

Эффективность управления государственным имуществом в значительной степени зависит от стратегических документов, определяющих концептуальные основы управления государственным имуществом. Впервые в нашей стране такой документ был принят в 1999 г. и назывался «Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации».[4, с.34] До принятия Концепции интерес к вопросам управления государственным имуществом в России был невысок вследствие радикального характера реформирования отношений собственности, направленного лишь на ускоренную приватизацию. Принятие Концепции положило начало принципиально новому этапу в сфере управления имуществом государства.

Для создания качественно новой системы управления государственным имуществом Концепция предполагала достижение следующих целей:

  • рост доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью и оптимизация расходов государства в государственном секторе экономики;
  • изменение  структуры собственности с целью обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;
  • использование государственного имущества в качестве средства привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;
  • повышение конкурентоспособности коммерческих государственных организаций, повышение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и сокращения несвойственных им функций.

Анализируя перечисленные цели Концепции, можно сделать вывод о том, что в ней положено начало создания экономически обоснованной системы управления государственным имуществом. При этом повышение эффективности управления государственным имуществом рассматривается как элемент выполнения государством его основных функций. Кроме того, говорится о необходимости сохранения в собственности государства лишь действительно необходимого имущества, что свидетельствует о том, что наращивание массы государственного имущества не является целью Концепции.

Несмотря на верную и своевременную постановку целей, в Концепции отсутствовали индикаторы оценки их достижения и конкретные показатели, которых необходимо было достичь. В качестве планируемого результата был лишь зафиксирован план принятия новых нормативно-правовых актов.

Необходимо отметить, что в названии и целях Концепции используется выражение «государственное имущество». Однако детальный анализ основного текста Концепции позволяет сделать вывод о том,  что объектом рассмотрения является не все государственное имущество, а лишь федеральное государственное имущество. При этом в ряде регионов были приняты свои концепции, которые основывались на тексте Концепции управления государственным имуществом.

В соответствии с Концепцией в следующее десятилетие была проведена огромная работа по созданию нормативно-правовой базы, направленной на закрепление моделей управления по реструктуризации и отчуждению государственного имущества, определение порядка передачи имущества, создание условий для эффективного управления государственным имуществом, повышение открытости использования государственного имущества. Однако сохранился нерешенным ряд проблем, которые в дальнейшем были учтены при разработке Государственной программы Российской Федерации "Управление федеральным имуществом", утвержденной распоряжением Правительства РФ от 16 февраля 2013 г. № 191-р.[5, с.18]

Во время разработки документ включал в себя новую концепцию управления федеральным имуществом, призванную заменить действующую Концепцию 1999 г., систему мероприятий по реализации данной концепции с соответствующими ключевыми показателями эффективности и бюджетом программы.[6] В опубликованной Минэкономразвития РФ версии Государственной программы при наличии нескольких ссылок на Концепцию 1999 г. отсутствует упоминание о новой концепции управления федеральным имуществом. К тому же в официальных источниках Концепция 1999 года так и не была признана утратившей силу.

В основе Государственной программы лежит признание факта роста роли государства в экономике страны, который активизировался с начала 2000-х годов. Хотя формально количество государственных хозяйствующих субъектов уменьшается, доля государства в экономике растет в результате деятельности компаний смешанного сектора, а также реализации косвенных антикризисных мер государства. Так, согласно оценке экспертов, доля рыночной капитализации российского фондового рынка, контролируемая государством, выросла с 24% в 2004 году до 70 % в 2016 году.[7,8] Исходя из положения о том, что для стабильного и долгосрочного экономического роста необходимо снижение масштабов государственного вмешательства в экономику, в Государственной программе выделены основные проблемы, требующие решения:

  • избыточность имущества с точки зрения осуществления государственных функций;
  • неоднозначное положение государства как регулятора и акционера крупных предприятий;
  • несправедливая конкуренция в отраслях со значительным присутствием государства;
  • наращивание непрофильных активов компаниями с государственным участием;
  • отсутствие четких целей и полноты учета имущественных объектов;
  • низкий уровень корпоративного управления компаний с государственным участием;
  • низкая мотивация и ответственность участников процесса управления государственным имуществом.

Для решения данных проблем определены основные цели управления федеральным имуществом на период до 2018 года, а также принципы, в соответствии с которыми, они должны реализовываться. Их анализ позволяет выделить основные направления реализации Государственной программы.  По каждому направлению предусмотрен комплекс мер и ожидаемых эффектов, связанных с повышением эффективности и качества управления объектами государственной собственности.

Первым направлением Государственной программы является оптимизация состава и структуры федерального имущества, которое необходимо для обеспечения предпосылок экономического роста, а также в качестве экономической основы  государственным органам, предприятиям и учреждениям для их деятельности. Формирование такого перечня имущества должно производиться путем определения целевой функции управления для каждого объекта, начиная от государственных предприятий и заканчивая объектами недвижимости.

Второе направление Государственной программы - создание эффективной системы управления федеральным имуществом. Реализация данного направления подразумевает определение задач управления компаниями с государственным участием, развитие корпоративного управления и информационной прозрачности в таких предприятиях. Результатом данных мероприятий должно стать повышение конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности компаний с государственным участием.

Следующим направлением является эффективная передача государственного имущества в частную собственность. В соответствии с требованиями государственной программы, отчуждение государственного имущества должно способствовать оптимизации состава и структуры федерального имущества, снижению присутствия государства в экономике. Объекты государственной собственности, которые востребованы в коммерческом обороте, должны быть отчуждены на инвестиционных условиях.  Данные мероприятия направлены на преломление существующей тенденции, когда для покупателя и продавца государственного имущества объект собственности не выступает в роли имущественного комплекса предприятия, а является лишь объектом купли-продажи, который может быть далее перепродан, ликвидирован, либо переориентирован. Для решения данной проблемы предлагается проведение мероприятий по предпродажной подготовке и постприватизационному мониторингу.

Для государственных организаций, которые будут продолжать деятельность в конкурентных отраслях экономики, требуется оптимизация их состава. В рамках реализации данного направления предусматривается постепенная ликвидация федеральных государственных унитарных предприятий.

В Государственной программе также говорится о необходимости управления рисками. Мероприятия по данному направлению должны включать контроль за деятельностью по управлению имуществом, способствовать достижению поставленных целей и задач, а также  минимизировать возможные убытки. В рамках данного направления предлагается внедрить механизмы, которые позволят улучшить процесс предоставления отчетности об управлении федеральным имуществом, увеличить прозрачность управления компаний с государственным участием и других объектов государственной собственности. Также предполагается, что будут созданы механизмы, стимулирующие более эффективное управление, созданы условия для контроля и текущего мониторинга за управленческой деятельностью, повышена ответственность исполняющих лиц, сформированы условия для оценки экономической эффективности использования государственного имущества.

Однако недостатком данного, относительно нового, направления в сфере управления государственным имуществом является отсутствие его привязанности к конкретным показателям. Вследствие этого затруднена оценка степени выполнения данного направления, поскольку вывод о достижении конечных эффектов носит весьма размытый и субъективный характер.

Отдельным направлением реализации Государственной программы «Управление федеральным имуществом» является создание эффективно действующей системы учета и контроля использования федерального имущества. Данное направление должно осуществляться путем создания механизмов сбора, обработки и представления данных, необходимых и используемых при принятии управленческих решений. Кроме того, наличие реально действующей системы учета государственного имущества даст возможность вести его статистику и использовать ее в управлении.

В результате реализации данных направлений Государственная программа предусматривает достижение следующих целевых показателей:

  • определение целей управления для всех  федеральных государственных унитарных предприятий и компаний с государственным участием к 2015 году, для федеральных государственных учреждений к 2018 году;
  • увеличение доли акций компаний с государственным участием, обращающихся на российском организованном рынке ценных бумаг, и поэтапное их удвоение к 2018 году ;
  • обеспечение конкурентоспособности, инвестиционной привлекательности и публичности компаний с государственным участием к 2018 году ;
  • ликвидация федеральных государственных унитарных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения, к 2018 году;
  • обеспечение полного учета объектов федерального имущества в единой системе учета и управления федеральным имуществом к 2015 году и государственной регистрации прав на них к 2018 году;
  • исполнение  бюджетных планов поступления средств от использования и продажи федерального имущества.

Таким образом, можно отметить, что в отличие от Концепции Государственная программа акцентирует внимание на методах реализации поставленных целей и оценки их достижения. Кроме того, Государственной программой предусмотрены расходы на исполнении ее направлений, что заставит исполнителей программы действительно осуществлять ее вследствие необходимости отчитываться за использование этих денежных средств.

В настоящий момент действует Государственная программа «Управление федеральным имуществом», утвержденная постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 327.[9, с.75]  Новая программа заменила Государственную программу  Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» 2013 года. В целом, программы схожи по целям и мероприятиям, отличаются лишь некоторые целевые индикаторы и ассигнования на реализацию программы.

Анализ статистических данных [10, с.453] последних лет  о составе государственного имущества и его использовании позволяет выявить как обоснованность и реалистичность поставленных Государственной программой целей, так и первые результаты ее реализации. Рассматривая массив  государственного имущества в сравнении со статистикой прошлых лет, можно сделать вывод о том, что количество объектов государственного имущества действительно растет. При этом не всегда этот рост увеличивает доходы бюджета, так как ряд объектов в силу внутренних или внешних факторов используется неэффективно. Исходя из этого, можно констатировать, что основные направления деятельности в рамках реализации программы «Управление федеральным имуществом» 2013 и 2014 годов вполне актуальны и обоснованы.

Относительно реализации мероприятий Государственной программы, можно сказать, что они уже дают свои результаты. С начала реализации государственной программы наблюдается снижение количества унитарных предприятий, находящихся в федеральной собственности, снижаются доли участия государства в капиталах хозяйственных обществ, растет качество приватизации имущества.

Рассмотрение структуры доходов бюджета от государственного имущества показало, что наибольший доход приносят акции и доли в капитале организаций. Этим обоснованы цели государственной программы по снижению числа федеральных государственных унитарных предприятий и увеличению конкурентоспособности компаний с государственным участием. Данный факт также подтверждает, что достижение целей программы способствует росту рентабельности государственного имущественного комплекса.

Однако не следует забывать о том, что доходность – не главная цель государственного имущества. Так, в соответствии с Государственной программы, акции в собственности государства, несмотря на их финансовую привлекательность, должны частично продаваться частным собственникам. Это объясняется тем, что данное мероприятие способствует снижению доли государства в экономике, что является одной из целей Государственной программы.

Следует отметить, что в Государственной программе имеются некоторые недостатки. Так, в Государственной программе недостаточно рассмотрены возможности использования государственного имущества в качестве возобновляемого источника дохода. Это обуславливается утверждением о необходимости устранения избыточного государственного имущества.   В случае развития данного направления многие объекты, востребованные в частном секторе, могли бы передаваться на выгодных условиях и приносить государству постоянный доход в виде арендной платы. Кроме того, при соответствующем сопровождении, могло быть обеспечено более качественное вовлечение имущества в хозяйственный оборот.

Сравнение Концепции и Государственных программ 2013 и 2014 года позволяет утверждать, что Концепция определяет  более общие направления деятельности, а содержание Государственных программ включает в себя не только цели и направления деятельности, но и раскрывает механизмы их реализации, ставит четкие целевые ориентиры и определяет мероприятия. Именно этим можно обосновать смену такого вида документа как Концепция на Государственную программу.

Кроме того, четкая концентрация Государственных программ именно на федеральном имуществе предоставляет регионам большую свободу в вопросах управления государственным региональным имуществом. На данный момент в ряду субъектов федерации реализуются свои программы, однако они разработаны с учетом региональных особенностей и проблем, что обуславливает их большую потенциальную эффективность.  

Таким образом, переход к программному подходу в сфере управления государственным имуществом является оправданным, так как в силу своих особенностей Государственная программа имеет большую вероятность максимальной реализации и дает большую гибкость в управлении региональным имуществом.

Исходя из этого, можно утверждать, что использование механизма государственных программ должно способствовать повышению эффективности управления государственным имуществом путем рационализации структуры государственного имущества, его более полного включения в хозяйственный оборот, а также возрастанию роли государственного имущества в регулировании имущественных и социальных отношений.

 

Литература

  1. Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации: федеральный законом от 30 ноября 1994 г. N 52-ФЗ // Сoбрание закoнодательства РФ. 1994. № 32.  ст. 2201
  2. Кошкин В.И. Управление государственной собственностью М.: ЭКМОС, 2002.  664 с.
  3. Винницкий А.В. Публичная собственность  М.: Статут, 2013. 732 с
  4. О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 (в ред. от 29 ноября 2000 г.) // Сoбрание закoнодательства РФ.  1999. № 39.  ст. 4626
  5. Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Управление федеральным имуществом": распоряжение Правительства РФ от 16 февраля 2013 г. № 191-р // Российская газета.  2013.  № №6015.  с. 7
  6. Материалы обсуждений: информационные материалы с сайта Росимущества / Федеральное агентство по управлению государственным имуществом. URL: http://www.rosim.ru/activities/programs/control_concept (дата обращения: 27.01.2017)
  7. Эксперт 400 - рейтинг ведущих российских компаний [электронный ресурс]: результаты исследования  аналитического центра «Эксперт» / Аналитический центр «Эксперт» М., 2015 URL:http://expert.ru/dossier/rating/expert-400/ (дата обращения: 22.01.2017)
  8. Доклад о состоянии конкуренции за 2015 год: доклад ФАС / Федеральная антимонопольная служба  М., 2016. URL: http://fas.gov.ru/about/list-of-reports/report.html?id=1685 (дата обращения: 24.01.2017)
  9. Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Управление федеральным имуществом": распоряжение Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 327 // Сoбрание закoнодательства РФ.  2014.  № 18.  ст. 2172.
  10. Российская экономика в 2014 году. Тенденции и перспективы : Ин-т экон. политики им. Е.Т. Гайдара.  Москва: Изд-во Ин-та Гайдара, 2015.  576 с.

Бикташев А.А.

Управление государственным имуществом: программный подход

  • Экономика и управление


Яндекс.Метрика