Развитие теории и практики государственного управления в XX веке: зарубежный опыт

Лифанов С.С.

ХХ век в мировой истории – время, богатое историческими событиями, которые несколько раз заставили человечество пересмотреть приоритеты развития. Появление новых отраслей наук, бурные темпы роста производства стран-лидеров, отмирание традиционного общественного уклада и устаревших социальных институтов, крупномасштабные военные конфликты заставляют государства искать новые, современные методы управления. Динамичность и интенсивность общественных процессов возрастает, и главным условием обеспечения дальнейшего развития государства становится поиск и внедрение качественно новых моделей управления. Общая теоретическая и философская база реформ, но разные экономические и политические предпосылки в разных странах обусловили отличающиеся друг от друга методы решения возникающих проблем и появление нескольких вариантов путей развития государственного управления. Эволюцию теории и практики государственного управления и попытки выхода из административно-политических кризисов можно проанализировать на примере США как одной из ведущих стран в практике реформирования государственного управления в ХХ веке. Опыт данной страны интересен и тем, что другие развитые государства, основываясь на результатах реализации теоретических идей науки государственного управления в США, используют получившиеся практические наработки и сложившуюся модель развития, взяв за основу некоторые её ключевые идеи и имплементируя их в качестве базы для дальнейшего реформирования собственной политической системы.

Необходимость перемен в государственном управлении была обусловлена повышением скорости социальных и экономических изменений внутри страны и во внешней среде. В связи с этим было важно преобразовать систему управления таким образом, чтобы она могла оперативно и качественно реагировать на вызовы времени. Общей тенденцией активно развивающихся стран на начало ХХ века представлялся отказ от традиционной системы взаимоотношения между человеком и государством и человеком и обществом и становление общества модерна. Рост возможностей человека, обусловленный научно-техническим прогрессом, порождал новые административные задачи, количественно и качественно отличающиеся от тех, что стояли перед государством раньше. Как политико-правовой институт, постепенно расширяющий собственные управленческие функции, государство нуждалось в изменении организации и формы управления.

Следствием этого стало развитие бюрократии как формы наиболее рациональной организации института социального управления [1, с. 31].  Необходимо отметить, что феномен бюрократии получил глубокое научное обоснование впервые у Макса Вебера. Развитие бюрократии, согласно Веберу, было неразрывно связано с развитием государства и капиталистической экономики, административные потребности которых не могли удовлетворяться традиционными средствами. Этот процесс был также тесно связан с другим типично современным процессом - распространением демократизации в смысле уравнивания традиционных статусных различий. Такое уравнивание было лишь относительным, поскольку для бюрократической карьеры требовалось определенное образование. Но движение в сторону демократизации означало, что управление не могло больше оставаться привилегией традиционных социальных групп. А расширение гражданских прав, в свою очередь, требовало одинакового отношения со стороны административных органов ко всем лицам. [2, с. 177]

В США подобную идею активно развивал Вудро Вильсон. Важнейшие его работы «Правление Конгресса» (1885 г.), «Наука государственного управления» (1887 г.), посвященные во многом конструктивной критике американской политической системы и анализу результатов экономического, социального и политического развития Америки и сложившихся условий, которые обусловливали перспективы дальнейшего развития страны, стали теоретической базой и обоснованием последующих проводимых Вильсоном реформ в должности президента. Он увидел, что между усложнением социально-экономических отношений и увеличением функций, которое должно осуществлять государство существует коррелятивная связь. Но это усложнение не меняет самой сущности  функций – государство по-прежнему существует для обеспечения социального прогресса, безопасности и благосостояния. Перемены касаются лишь способов осуществления этих функций. Для их реализации стало необходимо реформирование политической системы, повышение роли государства в социальной сфере, появление иерархически организованного правительства и сильной исполнительной власти. Такая административная система, считал Вильсон, была схожа для всех правительств, ввиду одинаковости целей и задач государства. Эта эффективная структура – иерархически упорядоченная централизованная система, на всех уровнях которой должны работать гражданские служащие– бюрократы: технически натренированные, подготовленные специальным образованием, дисциплинированные люди. Эти идеи напоминают идеал бюрократии по Максу Веберу.

Действительно, взгляды Вудро Вильсона и Макса Вебера были во многом схожи, хотя к развитию бюрократической парадигмы они подошли с разных сторон. Для Макса Вебера бюрократия была технически совершенной формой организации ввиду исключения в ней субъективных факторов принятия управленческих решений, теоретически идеальной рациональной моделью для решения сложных задач управления, возникающих с течением времени. Вудро Вильсон же развивал идею бюрократии, подчеркивая её практическую значимость для организации системы государственного управления, выделяя роль иерархично структурированной администрации, отделяя ее от политики и определяя то, какие изменения функций и целей правительства понесет внедрение бюрократически организованных структур в государственное управление.

Рассмотрение феномена бюрократии с позиции Вудро Вильсона обусловлено рядом факторов. В конце XIXвека перед США встала необходимость реформировать администрацию в целях приведения её функционала в соответствии складывающимся условиям индустриализации, роста иммиграции, активизации международных взаимоотношений. Главный вопрос, вставший в этот период перед американской политической системой – как повысить эффективность деятельности правительства. Анализируя бюрократию и американскую политическую систему, Вудро Вильсон пришел к выводу о том, что достижение целей правительства – максимизации благополучия общества и социального спокойствия в современном мире должны достигаться путем активизации его роли в обществе и расширением функционала администрации и исполнительной власти в целом.

Конкретные предпосылки реформ Вудро Вильсона связаны прежде всего с экономическим развитием США и возрастанием их участия в международной политике. На рубеже XIX-XXвеков Америка процветает: в 1913 году ВВП вырос примерно в пять раз по сравнению с 1870 годом, население выросло почти в два с половиной раза, промышленность развивается бурными темпами. Все это является фундаментом для того, чтобы заявить о себе и выступить в роли сильного игрока на международной арене, однако, являясь экономическим гигантом, США по-прежнему оставалась отсталой в политическом и военном отношениях страной. В том же 1913 году несоответствие экономического и политического потенциала никак не уравнивалось: бюрократия в США была в несколько раз меньше, чем в ряде развитых европейских стран [3, c. 74]. Это во многом сдерживало США как потенциально сильного партнера на международном уровне, ведь сильная экономика должна поддерживаться развитой и эффективной административной системой. Ощутимые изменения произошли и во внутренней политике. После президентства Авраама Линкольна кризис исполнительной власти усиливался. Политика осуществлялась отдельными лицами в Конгрессе, а по-настоящему сильных личностей на должности президента не появлялось. Вставал вопрос о целесообразности и практическом значении Конституции, принятой в небольшой аграрной стране XVIIIвека, для промышленного гиганта с высокими темпами социально-экономического развития, какой стала Америка на начало ХХ века. Глубокий анализ сложившейся конституционной системы стал основой для последующей критики Вудро Вильсоном политической системы США в целом. При этом он обращается к истокам возникновения государства, функциям и целям правительства, говоря о том, что государство – живой организм, который подвластен жизненным законам, способный эволюционировать, изменяясь под влиянием реформ. Необходимость этих реформ в связи с перечисленными предпосылками была на тот момент бесспорной.

Правительство при президентстве В. Вильсона столкнулось с необходимостью решения проблем в финансовой системе и социальном законодательстве, регулирования торговых отношений, борьбы с монополиями. Создание Федеральной резервной системы, идея об образовании Лиги Наций, реформы в налоговой, финансовой, правовой системе – все это результат практического применения изложенных в «Науке государственного управления» взглядов. Для того, чтобы это стало возможным, необходимо было усовершенствовать и реорганизовать административную систему Америки, укрепить исполнительную власть и институт президентства. В. Вильсон добился этого и многие из стоящих перед США проблем были решены его администрацией в период с 1913 по 1921 годы. Успех предпринимаемых им действий во многом базировался на глубоком анализе целей и функций правительства в условиях повсеместной модернизации. За годы своего правления В. Вильсон, как и Теодор, а позднее и Франклин Рузвельты создал образ США как влиятельной и развитой страны – мирового лидера.

Тем не менее, впоследствии подобный взгляд Вудро Вильсона был подвергнут критике по ряду причин. Во-первых, усиленная роль государства в жизни общества и необходимое развитие бюрократии как инструмента исполнения государственных решений не соотносились с быстро меняющимися реалиями. Многие экономисты отмечали снижающуюся эффективность веберовской модели бюрократии, при сохраняющемся негативном потенциале усиления влияния на жизнь общества и разрастания системы государственного управления до беспрецедентных масштабов. Критика бюрократизма шла по двум направлениям: либеральному (от имени элит) и социалистическому (от имени низших социальных слоев). Предметом либеральной критики была защита прав и свобод человека, в первую очередь, свободы предпринимательства от всепроникающей регламентации со стороны государства. Предметом социальной критики – тенденция к превращению бюрократии в инструмент классового господства (К. Маркс).

В обоих случаях речь шла о контрольной функции бюрократии. Во-вторых, при возрастающем динамизме социальных изменений и потребностей общества классическая дихотомия Вудро Вильсона порождает проблему сопротивления бюрократического аппарата целям, поставленным политикам. Служащие бюрократического аппарата, как правило, имеют специализированное образование и обладают достаточным профессионализмом в своей области, в то время как политики, в силу их выборности обычно имеют образование в областях, отличных от государственного управления, и поэтому не всегда могут быть компетентны в постановке целей для бюрократического аппарата. Политики при возникновении проблем при постановке целей обращаются к чиновникам, которые обладают специальными знаниями. Но чиновники могут предлагать им не лучшие или не все возможные решения, а только те, в которых они заинтересованы. В результате происходит замещение интересов граждан интересами чиновников. В-третьих, «государственный идеал» США – самоуправление свободных людей на своей земле, недоброе отношение к сильной исполнительной власти, которое ассоциировалось с администрацией британского колониального государства априори вызывало у американского общества недоверие к бюрократии, которая возникла в Америке после демократии и была вынуждена адаптироваться к условиям и политическим ориентациям изначально эгалитарного общества. Безусловно, ХХ век заметно изменил сам статус американской бюрократии, значительно сделав ее похожей на европейскую. И все же самоуправленческая, федералисткая традиция настороженности и неприязни к "чиновникам из Вашингтона", стремящимся ограничить право людей самим решать свои дела, сохранилась. Более того, в последние десятилетия эта тенденция даже усилилась. [4, с. 16]. В целом негативные тенденции бюрократической организации государственного управления не выдерживали критики, поэтому вопрос об эффективности бюрократии встал ребром во второй половине ХХ века.

Одна из важнейших идей Вудро Вильсона заключалась в том, что демократическому государству в век интенсивного промышленного и торгового развития необходим эффективный аппарат. Эта идея не теряет актуальности на протяжении всего ХХ века, что обусловливает необходимость поиска новых парадигм государственного управления. Центральное место в ней занимает социальная политика как реализация принципа социальной справедливости. Это – разворот государства к решению задач жизни общества как к первоочередной цели, который определил, чем следует руководствоваться при разработке новых практически значимых идей государственного управления в дальнейшем: принцип меньшего вмешательства государства и меньшего регулирования, сокращение налогов, упразднение ряда функций государства, приватизация государственного сектора или значительной его части, расширение сферы ответственности органов власти штатов и местного самоуправления (последнее было реализовано в 1980-х годах администрацией президента Рональда Рейгана).

Новая парадигма должна была интегрировать антибюрократические тенденции середины ХХ века и при определенных условиях реорганизовать систему государственного управления, значительно упростив её. Условиями поворота к новой парадигме государственного управления можно назвать следующие:

  • создание нового политического климата (критика этатизма и огосударствления всех сфер жизни общества, ограничения конкуренции групп интересов, олигархических тенденций, утверждения принципов социальной справедливости);
  • определение нового соотношения между государством и бизнесом, заимствование технологий и принципов управления из коммерческой сферы;
  • реформирование института государственной гражданской службы (появление этического кодекса, совершенствование нормативно-правового регулирования служебных правоотношений);
  • повышенное внимание к вопросам государственной стратегии.

Развитие постиндустриального общества, а также последовавшие в 1970-х годах практические антибюрократические действия правительства США, которым поспособствовали журналистские расследования по поводу эгоизма в принятии ряда политических решений и скандал, связанный с отелем «Уотергейт», приведший к досрочному прекращению президента Никсона своих полномочий под угрозой импичмента, показали готовность перехода к новой модели государственного управления [5, c. 149]. В связи с этим в 1980-1990-х годах формируется новое направление – NewPublicManagement(«новый государственный менеджмент). Идейной базой последующей практической реализации положений NPMи предшествующей ему критике бюрократии послужили такие работы американских исследователей, как «Интеллектуальный кризис в американском государственном управлении» (В. Остром, 1973), «ReinventingGovernment» (Д. Осборн, Т. Геблер, 1992). С точки зрения NPMосновной недостаток политико-бюрократической дихотомии в современном обществе в том, что она порождает политику и структуры, которые систематически препятствуют осуществлению социальной справедливости. Следовательно, создание условий для осуществления политики социального равенства – основное назначение новой модели государственного управления и критерий для оценки её эффективности.

Особый интерес для характеристики NPMпредставляет ранее упомянутая работа Д. Осборна и Т. Геблера «ReinventingGovernment». Авторы сформулировали десять постулатов, гарантирующих эффективность государственного управления в новых реалиях. К основным из них можно отнести следующие:

  • «стоять у руля, а не плыть по волнам»;
  • давать гражданам полномочия, а не только предоставлять им услуги;
  • создавать конкуренцию, а не поощрять монополии;
  • определять деятельность заказами, а не правилами;
  • ориентироваться следует на результат, а не на процесс;
  • удовлетворять потребности клиентов, а не бюрократии;
  • думать о выгоде, а не о расходах;
  • инвестировать в профилактику проблем, а не в их лечение [5, с. 152].

Все это предполагает расширение связей государственного аппарата с общественностью, для удовлетворения нужд и потребностей которой он существует и работает.

Тем не менее, Осборн и Геблер не считали, что государством можно управлять так же, как  и бизнесом. Это фундаментально отличающиеся институты, характеризующиеся разницей в первую очередь целями деятельности и мотивами. Однако предпринимательский подход и отдельные технологии управления могут быть внедрены в систему государственного управления. В практической реализации это наиболее ярко выражено в проектном управлении, переходу на аутсорсинг, отношении к гражданам как к потребителю услуг государства.

Таковы были «перестроечные лозунги дня» для американской гражданской службы. Интегрирующей стала идея, что следует радикально изменить сам принцип деятельности правительства: сделать сдвиг от действующей по вертикали, «сверху вниз» бюрократии к «антрепренерскому» правительству, в основе деятельности которого лежат полномочия, данные ему гражданами и их сообществами, и задача которого – изменить страну «снизу вверх» [5, c. 153].

Однако новая модель государственного управления была не идеальна и также подверглась критике. Мишенью критики стал главным образом именно аутсорсинг, то есть передача на возмездной основе ряда функций, исполняемых государством, в руки частных организаций. Уже на начальных этапах реформ обращалось внимание на некоторые опасности, связанные с излишним расширением аутсорсинга, главной из которых стала возможность снижения профессионализма чиновников. Думается также, что следствием последнего может стать угроза самой демократии, ведь без профессиональной бюрократии (здесь имеется в виду чиновнический аппарат государства) демократическое общество не сможет сохранить себя.

Не стоит забывать, что бюрократия как способ организации системы государственного управления сохранилась, хотя и претерпела существенные изменения. Закономерным результатом снижения профессионального уровня чиновников становится выполнение «работы ради работы», нарушение принципов проектного управления и неспособность государства выполнять поставленные цели и задачи. Критике подвергается также и «клиентская» модель отношений человека и государства. Негативный потенциал её состоит в выхолащивании гражданского духа, вступлении в противоречие с моральными и психологическими основами гражданского общества, предполагающего активную и ответственную позицию гражданина, его влияние на действия государства и его органов, а не просто роль потребителя услуг. Такая критика предполагала дальнейшее совершенствование модели государственного управления в новом тысячелетии, становление новой системы, отвечающей современным потребностям информационного общества.

Таков вектор развития американской системы государственного управления в ХХ веке. За этот период США значительно изменила свой облик, уже в начале тысячелетия сумев занять позиции мирового лидера во многих сферах общественной жизни. Политическая и административная система Америки пережила и продолжает переживать множество кризисов и перемен, а опыт её реформирования показал важность для развития страны в целом и избегания революций и конфликтов внутри ее. К концу ХХ века усилилось переосмысление функций государства. Вера общества в способность государства эффективно решать проблема ослабла, особенно явно это видно в работах американских ученых-политологов 1990-х годов. Общие требования были схожи: подконтрольное обществу правительство, децентрализованное и рыночно ориентированное государство, прекращение делегирования законодательных полномочий бюрократии и возвращение их Конгрессу. Само государство в постиндустриальном обществе меняет свою роль, становясь лишь поставщиком услуг для все более и более требовательных потребителей. Если Вудро Вильсон в начале ХХ века справедливо видел необходимость расширения государственного регулирования и выполняемых им функций, то столетие спустя от государства требовалось прекратить расширять свои полномочия, вторгаясь во все сферы жизни и вернуться к американской традиции минимального присутствия государства, заложенной еще Т. Джефферсоном и Дж. Мэдисоном.

Литература

  1. Серкина Н.Е. Теория бюрократической рационализации Макса Вебера и ее вклад в парадигму индустриального общества // Logos et Praxis. 2017. №1. С. 28-34.
  2. Битэм Д . Бюрократия // Социологический журнал. 1997. № 4. С. 165-185.
  3. Самарин Я.В. Концепция целей и функций правительства в политической теории Вудро Вильсона // Вестник СПбГУ. Серия 6. Политология. Международные отношения. 2016. №1. С. 73-83.      
  4. Оболонский А.В., Барабашев А.Г. Государственная служба (комплексный подход) - политология, право, оплата труда, история, реформы, страноведение. М.: Депо, 2009. 512 с.
  5. Оболонский А.В. Кризис эффективности административно-бюрократического государства и поиски выхода: опыт США (эволюция теории и практики государственного управления в последние десятилетия) // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. №2. С. 145-170.

Лифанов С.С.

Развитие теории и практики государственного управления в ХХ веке: зарубежный опыт

  • Государственное и муниципальное управление


Яндекс.Метрика