Правовое регулирование отношений в сфере образования органами местного самоуправления

Соловьева М.А.

В соответствии с ч. 1 ст.2 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее –Закон об образовании) отношения в сфере образования - это «совокупность общественных отношений по реализации права граждан на образование, целью которых является освоение обучающимися содержания образовательных программ (образовательные отношения)» [1, ст. 2], и непосредственно связанных с ними общественных отношений, основной целью которых является создание необходимых условий для реализации гражданами этого права.

Вопросы разграничения полномочий в сфере образования между различными уровнями осуществления публичной власти нашли свое решение в Законе об образовании и Федеральном законе от 06.10.2009 №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении).

Очевидным является отсутствие единого органа, отвечающего за общее образование. В результате принятия Федерального закона от 02.07.2013 №185-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона Об образовании в Российской Федерации» в ст. 15, 16 Закона о местном самоуправлении были внесены изменения, согласно которым вопросы образования были отнесены к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов без передачи местным органам власти необходимых материальных и финансовых средств [2]. Следовательно, финансовая сторона вопросов об общем образовании остается в ведении органов власти более высокого уровня. В связи с тем, что правовое регулирование образовательной сферы призвано обеспечить реализацию многоуровнего и непрерывного образования на территории всей страны, нормативные правовые акты в данной сфере принимаются на всех уровнях управления образованием.

Нормативные правовые документы, регулирующие отношения в анализируемой сфере, представляют собой систему из нескольких уровней:

  1. Первый уровень – международный. К основным актам международного уровня, закрепляющим право детей на образование, относятся Декларация прав ребенка 1959 года и разработанная впоследствии на ее основе Конвенция о правах ребенка 1989 года.
  2. Второй уровень – федеральный: данный уровень включает в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты, в том числе указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также приказы федеральных органов исполнительной власти. Основным актом, регулирующим отношения в сфере образования на федеральном уровне, является Федеральный закон №273-ФЗ от 29 декабря 2012 г. «Об образовании в Российской Федерации», который определяет основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, содержание образование, регламентирует права участников образовательного процесса.
  3. Третий уровень – региональный: согласно Конституции Российской Федерации, общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, поэтому в законодательство об образовании наряду с федеральными законами и нормативно-правовыми актами включаются также законы, принимаемые на уровне субъекта РФ.
  4. Четвертый уровень – муниципальный: в соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» определенные муниципальные образования (муниципальные районы и городские округа) также наделяются определенными полномочиями в сфере образования. Данный уровень правового регулирования отношений в сфере образования будет далее рассмотрен более подробно.
  5. Пятый уровень – локальный: Согласно ст. 30 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» образовательные организации наделены правом принимать локальные нормативные акты, регулирующие определенные вопросы в сфере образовательных отношений. В настоящее время в перечень основных вопросов организации и осуществления образовательной деятельности, по которым образовательная организация принимает локальные нормативные акты входят: 1) правила приема обучающихся; 2) режим занятий обучающихся; 3) порядок и основания перевода и др. В качестве локальных нормативно-правовых актов выступают устав образовательной организации, приказы и распоряжения заведующего, планы работ учреждения и иные акты.

Остановимся более подробно на муниципальном уровне правового регулирования отношений в сфере образования.

Как уже было отмечено ранее в соответствии с положениями Закона об образовании и Закона о местном самоуправлении не все муниципальные образования наделены полномочиями в сфере образования. К вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов относятся:

  • «организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам»;
  • «организация предоставления дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного образования на соответствующей территории»;
  • «создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми в муниципальных образовательных организациях»;
  • и т.д. [4, ст.9]

В соответствии со ст. 7 Закона о местном самоуправлении по вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования, что подтверждает возможность регулирования отношений в сфере образования на местном уровне.

Законом об образовании в отношении муниципальных правовых актов, регулирующих образовательные отношения, установлено требование о соответствии содержащихся в них норм предписаниям федерального законодательства об образовании, что обеспечивает единство и непротиворечивость всей системы законодательства об образовании.

Стоит отметить, что муниципальные органы принимают значительное количество актов в целях реализации своих полномочий по решению вопросов местного значения, в том числе в анализируемой сфере, следовательно, муниципальные акты, регулирующие образовательные отношения, представляют собой многочисленную группу источников образовательного права.

Отличительной особенностью муниципальных актов является то, что положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» акты местного самоуправления отнесены к категории «муниципальные правовые акты» [5, ст. 7], таким образом, законодательство Российской Федерации не рассматривает акты органов местного самоуправления в сфере образования в качестве нормативных актов, определяя их как акты правовые. Стоит отметить, что в юридической науке встречаются различные мнения относительно основных различий нормативных и правовых актов. В качестве основных критериев их различия отмечают следующее. Во-первых, характер их применения. Согласно распределению по данному критерию нормативные акты являются всеобщими, в то время как правовые акты имеют индивидуальную направленность. Во-вторых, область применения актов, то есть нормативные адресованы неограниченному количеству субъектов, правовые – определенному кругу лиц. В-третьих, время действия актов. Считается, что нормативные акты действуют до тех пор, пока не будут отменены или изменены, а правовые в свою очередь предназначены для применения в конкретных ситуациях. Однако в среде юристов существует еще одно мнение относительно соотношения этих двух видов актов, согласно которому нормативный акт создает правовые нормы, а правовой является инструментом реализации этой нормы, следовательно, муниципальные акты в образовательной сфере являются лишь инструментом реализации норм, установленных на региональном и федеральном уровне.

В настоящее время муниципальные органы принимают значительное количество актов по различным вопросам в сфере образования: 1) присмотр и уход за детьми; 2) организация питания детей; 3) вопросы, связанные с деятельностью частных образовательных организаций; 4) муниципальные программы в сфере развития образования; 5) акты о закреплении за образовательными организациями территорий и др. При всем разнообразии муниципальных правовых актов эффективность их применения в качестве инструмента, обеспечивающего реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, неопределенна и недооценена. Муниципальные правовые акты обладают признаками актов нормативных, а их специфика заключается в том, что они имеют локальную, ограниченную сферу действия, то есть их действие распространяется лишь на территорию муниципалитета. Следовательно, можно говорить о неоднозначности в решении вопроса о правовой природе актов местного самоуправления, которые по своим признакам могут считаться нормативными, но при это федеральным законодательством отнесены к категории правовых, что требует дальнейшего изучения роли актов местных органов власти во всей системе нормативно-правовых актов в сфере образования. Решение данного вопроса должно стать приоритетом современной муниципальной правовой политики.

Литература

  1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
  2. Васильева Е.И. Местное самоуправление и муниципальное управление: Учебное пособие для вузов. Екатеринбург, Уральский институт – филиал РАНХиГС, 2014. – 300 с.
  3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 02 июля 2013 г. №185-ФЗ (с изменениями и дополнениями). В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».
  4. Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ (с изменениями и дополнениями). В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».
  5. Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2013 г. №131-ФЗ (с изменениями и дополнениями). В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

Соловьева М.А.

Правовое регулирование отношений в сфере образования органами местного самоуправления

  • Правовое регулирование жизнедеятельности общества


Яндекс.Метрика