Региональный опыт внедрения проектного управления на примере Свердловской и Белгородской областей

Воронов Н.Д. , Гринева С.И.

Внедрение проектного управления в последние годы стало значимым трендом в развитии государственного и муниципального управления в России. На федеральном и региональном уровнях на данный момент создано большое количество специализированных проектных структур, включая проектные офисы, комитеты, департаменты, общественные советы и т.д. Однако эффект от их деятельности не всегда соответствует ожиданиям и оправдывает потраченные бюджетные средства. Поэтому весьма актуальным представляется вопрос о способах изменения ситуации в сфере проектного управления и превращении его в эффективный инструмент реализации государственной политики.

Одним из наиболее передовых субъектов РФ в части внедрения проектного управления является Белгородская область, которая опережает в этой сфере большинство других регионов страны, хотя и не относится к числу самых развитых и благополучных субъектов. Что же касается Свердловской области, то располагая шестой по величине региональной экономикой России и будучи политическим «ядром» Урала, она отстает в проектном управлении от Белгородской области. В данном исследовании мы попробуем объяснить, почему сложилась подобная ситуация.

Целью работы является сравнительный анализ систем управления проектами в Свердловской и Белгородской областях.

Для достижения указанной цели потребуется решить следующие задачи:

  1. раскрыть содержание понятия проектного управления;
  2. проанализировать структуру проектных органов в Свердловской и Белгородской областях;
  3. рассмотреть нормативную базу проектной деятельности в данных регионах;
  4. обобщить преимущества передового опыта развития проектного управления в Белгородской области;
  5. выявить основные проблемы развития проектного управления в субъектах;
  6. определить пути повышения эффективности проектного управления в Свердловской области.

В работе использованы такие методы исследования, как анализ, синтез, обобщение, сравнение, дедукция.

Теоретическое обоснование термина «проектное управление» не встречается ни в одном действующем нормативно-правовом акте. В связи с этим был проведен понятийно-категориальный анализ взаимосвязанных с проектным управлением терминов.

Под управлением в Современном экономическом словаре понимается «сознательное целенаправленное воздействие со стороны субъектов, руководящих органов на людей и экономические объекты, осуществляемое с целью направить их действия и получить желаемые результаты» [4].

В перечне терминов Методических рекомендаций по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти (далее – ОИВ) под проектом понимается «комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленный на создание уникального результата в условиях временных и ресурсных ограничений» [2].

Таким образом, под проектным управлением следует понимать сознательное целенаправленное воздействие субъектов, воплощенное в виде комплекса мероприятий, направленного на достижение уникального результата при ограничениях во времени и ресурсах. 

Под управлением проектами В.С. Ефремовым понимается «специальная научно-прикладная дисциплина, в центре внимания которой находятся вопросы планирования, организации, контроля и регулирования хода выполнения проектов, организации материально-технического, финансового и кадрового обеспечения проектов, оценки инвестиционной привлекательности различных вариантов реализации проектов» [1].

Методические рекомендации по внедрению проектного управления в ОИВ  являются типовым документом комплексного характера, в котором содержатся цели, подходы, принципы, инструменты, порядок внедрения проектного управления в ОИВ, а также формализуются управленческие процессы, которые необходимо внедрить при переходе к проектно-ориентированной системе управления. В рекомендациях также была разработана модель проектно-ориентированной системы управления в качестве типовой и стандартизированной. В соответствии с ней были выделены основные уровни управления и вспомогательные процессы управления:

  1. стратегическое управление (планирование на период от 6 лет, контроль не реже 1 раза в год);
  2. тактическое управление (планирование на период от 1 года до 6 лет, контроль не реже 1 раза в квартал);
  3. управление проектами (планирование на период от 3 месяцев до 1 года, периодичность контроля - не реже 1 раза в месяц).

Целью управления проектами является обеспечение достижения целей органа исполнительной власти путем планирования, организации и контроля трудовых, финансовых и материально-технических ресурсов проекта. Управление процессами и операционное управление не рассматривались как профильные направления при организации проектно-ориентированного управления в ОИВ, поэтому не были рассмотрены в рамках Методических рекомендаций.

К первостепенным и основным инструментам организационной поддержки проектной деятельности относятся Проектный комитет и Проектный офис.

Проектный комитет - коллегиальный орган ОИВ, принимающий управленческие решения в части планирования и контроля деятельности на долгосрочный и среднесрочный периоды, контроль реализации проектов, достижения контрольных событий и показателей ОИВ.

Проектный офис - подразделение, организующее планирование и контроль проектной деятельности, внедрение, административную поддержку и развитие проектно-ориентированной системы управления в ОИВ.

В Свердловской области нормативно-правовой основой проектной деятельности служит Указ Губернатора Свердловской области «Об организации проектной деятельности в Правительстве Свердловской области и исполнительных органах государственной власти Свердловской области» от 14 февраля 2017 года № 84-УГ. Рассмотрим функциональную структуру системы управления проектной деятельностью в Правительстве Свердловской области (рис. 1). В неё входят такие постоянные органы управления проектной деятельностью в Правительстве Свердловской области и исполнительных органах государственной власти Свердловской области как:

  1. совет при Губернаторе Свердловской области по приоритетным стратегическим проектам Свердловской области;
  2. проектный комитет Свердловской области;
  3. проектный офис Свердловской области;

В целях реализации проектов (программ) формируются также временные органы управления проектной деятельностью, к которым относятся: руководители приоритетных региональных проектов (программ); ведомственные проектные офисы; администраторы приоритетных региональных проектов (программ); рабочие органы проектов (программ); участники проектов (программ).

В качестве вспомогательных органов проектного управления могут быть созданы общественно-деловые советы и экспертные группы.

По результатам Ежегодного отчета о ходе реализации приоритетных региональных проектов в 2017 году  «утверждены и находились в реализации 13 проектов: 11 приоритетных региональных проектов Свердловской области, 1 приоритетная региональная программа Свердловской области, 1 приоритетный проект Свердловской области. Доля целевых показателей, достигнутых в ходе реализации проектов и программы, составила 98% (43 из 44 показателей). Доля этапов и результатов проектов и программы, достигнутых в срок и в соответствии с запланированными результатами, составила 99,3%. В 5 проектах мероприятия реализованы с участием муниципальных образований».

 

01.jpg 

Рис. 1. Структура органов проектного управления Свердловской области

 

Внедрение проектной деятельности в Свердловской области на данный момент происходит в ограниченных масштабах: в 2017 году проектная деятельность стала применяться лишь к 1 региональной программе. Из отчета Министерства экономики и территориального развития Свердловской области за I квартал 2017 года следует, что на территории области были задействованы 29 программ,  более детальное изучение которых показало преобладание процессно-ориентированной деятельности над проектной. Основными признаками проекта являются: целевая направленность, временные, финансовые и ресурсные ограничения, требования к качеству результата и новизна. В раздел, посвящённый мероприятиям в рамках региональных программ, включены сроки выполнения, источники финансирования, ответственные за реализацию участники и объемы финансирования, рассчитанные по годам. Однако предложенные в программах мероприятия имеют обтекаемую формулировку и недостаток конкретики целевых показателей и далеко не всегда обладают новизной.

До конца 2018 года на территории РФ будут действовать 12 приоритетных областей в соответствии с направлениями стратегического развития Российской Федерации, утвержденными Указами Президента РФ от 7 мая 2012 года № 594-606. Таковыми являются: «Образование», «Здравоохранение», «ЖКХ и городская среда», «Ипотека и арендное жилье», «Безопасные и качественные дороги», «Международная кооперация и экспорт», «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», «Реформа КНД», «Моногорода», «Экология», «Производительность труда» и «Цифровая экономика». Деятельность органов исполнительной власти субъектов также должна соответствовать выделенным приоритетным направлениям, а разрабатываемые проекты должны удовлетворять интересы граждан в приоритетных сферах.

В 2017 году Советом при Губернаторе Свердловской области по приоритетным стратегическим направлениям была утверждена реализуемая проектными инструментами программа под названием «Пятилетка развития», включающая 16 проектов (рис. 2).

 

02.jpg 

Рис. 2. Концепция программы «Пятилетка развития»

 

Программой было выделено приоритетных 5 направлений развития Свердловской область. Однако по направлению «Развитие гражданского общества и местного самоуправления» до сих пор не было разработано ни одного проекта. Таким образом, утвержденная Советом при Губернаторе Свердловской области по приоритетным стратегическим направлениям программа охватывает лишь 5 из 12 приоритетных областей в соответствии с направлениями стратегического развития Российской Федерации (Образование, Здравоохранение, ЖКХ и городская среда, Моногорода, Экология), оставляя более половины важных сфер без проектно-ориентированного управления.  При этом составленные региональные приоритетные проекты не полностью соответствуют существующим правилам. Цели проектов зачастую сформулированы слишком абстрактно, недостаточно детально проанализированы риски и отсутствуют конкретные пути их минимизации, некоторые целевые показатели и критерии эффективности оказываются трудноизмеримыми.

В мае 2018 года был подписан Указ Президента РФ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». В качестве приоритетных направлений были выбраны: «Демография», «Здравоохранение», «Образование», «Жильё и городская среда», «Экология», «Безопасные и качественные автомобильные дороги», «Производительность труда и поддержка занятости», «Наука», «Цифровая экономика», «Культура», «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», «Международная кооперация и экспорт». В ходе заседания Правительства Свердловской области Губернатор Е. Куйвашев поручил кабинету министров в двухнедельный срок разработать и представить ему на утверждение план конкретных действий по реализации установок, отраженных в «новом майском» Указе Президента РФ [5]. Никакой публичной отчетности с тех пор не последовало.

Применение принципов проектного управления в органах исполнительной власти и государственных органах Белгородской области регулируется постановлением правительства Белгородской области № 202-пп от 31 мая 2010 года «Об утверждении положения об управлении проектами в органах исполнительной власти и государственных органах Белгородской области».

Организационная модель органов проектного управления области (рис. 3) соответствует методическим рекомендациям, была утверждена в 2010 году и с тех пор не менялась. Она также включает три уровня: стратегического, тактического и оперативного управления. В структуру организационной модели проектного управления на уровне субъекта РФ включены:

  1. департамент внутренней и кадровой политики Белгородской области (осуществляет проверку проектной документации на соответствие требованиям, регистрацию в АИС, мониторинг реализации проекта);
  2. проектный офис Белгородской области;
  3. экспертная комиссия (рассмотрение проектов на предмет целесообразности их реализации)

При осуществлении проектов, аналогично проектной структуре Свердловской области, формируются временные органы управления проектной деятельностью: руководители приоритетных региональных проектов (программ); ведомственные проектные офисы; администраторы приоритетных региональных проектов (программ); рабочие органы проектов (программ); участники проектов (программ).

 

03.jpg 

Рис. 3. Структура органов проектного управления Белгородской области

 

Для сравнения организации проектной деятельности рассматриваемых регионов были взяты два статистических показателя: индекс проектной деятельности по регионам и национальный рейтинг состояния инвестиционного климата в субъектах РФ.

В апреле 2018 года [3] Федеральный проектный офис представил пилотную версию оценки зрелости организации проектного управления в 10 рассматриваемых регионах (Белгородской области, Красноярском крае, Республике Крым, Ленинградской области, Новосибирской области, Приморском крае, Свердловской области, Тульской области, Ульяновской области, Ханты-Мансийском автономном округе-Югре). Индекс включал анализ 5 основных элементов: стратегическое планирование и управление портфелем проектов, управление проектами, принятие решений и организационная поддержка, развитие компетенций и культуры эффективности, управление стимулированием участников проектов. При оценке 3 из 5 составляющих показателей Белгородская область заняла первое место, продемонстрировав лидирующий уровень зрелости системы проектного управления.

При оценке составляющих показателей Свердловская область лишь единожды попала в топ, заняв пятое место по элементу Индекса «Управление проектами». С целью оценки активности регионов Федеральный проектный офис также выделил топ-лист лидеров, внедряющих проектное управление в течение последнего года, в котором Свердловская область заняла третье место.

С внедрением проектного управления динамика инвестиционного климата в обоих регионах стала положительной. На сайте Агентства стратегических инициатив представлен рейтинг топ-20 регионов по состоянию на май 2018 года. Белгородская область по состоянию инвестиционного климата занимает 11 место, поднявшись по сравнению с 2017 годом на 12 позиций. Свердловская область в Национальном инвестиционном рейтинге по сравнению с 2017 годом поднялась на 13 позиций, однако регион занял лишь 20 место.

Для наглядности в таблице 1 продемонстрирована сравнительная характеристика текущего состояния сферы проектного управления в Свердловской и Белгородской областях.

 

Таблица 1- Сравнительная характеристика проектного управления в Свердловской и Белгородской областях

Критерий сравнения

Белгородская область

Свердловская область

Структура органов проектного управления

постоянными проектными органами являются Совет при Губернаторе Свердловской области по приоритетным стратегическим проектам, проектный комитет Свердловской области и региональный проектный офис, имеющий статус Департамента управления проектами

руководство проектной деятельностью осуществляет Департамент  внутренней и кадровой политики, при котором созданы областной проектный офис и экспертная комиссия; в большинстве региональных органов власти учреждена должность ответственного за проектное управление

формируются временные органы управления проектами, включая ведомственные проектные офисы

Нормативно-правовая база проектной деятельности

в обоих регионах создана достаточная нормативно-правовая база, состоящая из актов главы субъекта и областного правительства, а также утвержденных методических рекомендаций

Доля государственных служащих, участвующих в проектной деятельности

более 50%

10%

Число служащих, обученных проектному управлению

750 человек

233 человека

Наличие приоритетных региональных программ и проектов в рамках направлений стратегического развития РФ

приоритетные региональные проекты (программы) приняты по 5 из 12 направлениям стратегического развития РФ

приоритетные региональные проекты (программы) приняты по всем направлениям стратегического развития РФ

Качество составления приоритетных региональных проектов (программ)

все приоритетные проекты и программы составлены в соответствии с принципами проектного управления

цели (задачи) и ресурсные ограничения в проектах носят неконкретный характер, не всегда учтены риски

Объединение приоритетных проектов в портфели

да

нет

Применение проектного управления при формировании региональных программ

большинство государственных программ области основаны на принципах проектного управления

большинство содержащихся в областных программах мероприятий не соответствуют критериям проекта

Место региона в рейтинге зрелости организации проектного управления

1 место по трем из пяти показателей и общее лидирующее место

5 место по элементу «Управление проектами» и низкие места по другим показателям

 

По итогам проведенного анализа нами были определены следующие основные проблемы проектного управления в Свердловской области, имеющие внешнее проявление:

  1. Несоблюдение принципов проектного управления при формировании государственных программ Свердловской области;
  2. Отсутствие действующих региональных приоритетных проектов по ряду стратегических направлений;
  3. Несоответствие паспортов ряда региональных приоритетных проектов установленным правилам их оформления;
  4. Недостаточное количество государственных служащих, обученных основам проектного управления.

С имеющейся структурой проектных органов разрешение указанных проблем выглядит реалистичной задачей. В первую очередь, необходимо пересмотреть представленные в областных программах мероприятия. В частности требуется конкретизация целей, задач, временных и ресурсных ограничений по каждой из программ.

Требуется также разработка и принятие отсутствующих региональных приоритетных проектов согласно перечисленным в Указе Президента РФ направлениям стратегического развития. Речь идет о следующих направлениях:

  • Ипотека и арендное жилье;
  • Безопасные и качественные дороги;
  • Реформа контрольной и надзорной деятельности;
  • Производительность труда;
  • Цифровая экономика.

На каждое из указанных направлений рекомендуется разработать не менее 2-3 проектов, чтобы сфера была охвачена полностью, и деятельность по достижению стратегических целей имела комплексный характер. Следует составить дополнительные проекты по тем направлениям, в области которых на сегодняшний день действует всего один проект. Например, очевидный дефицит мероприятий наблюдается по таким направлениям, как «Экология», «Моногорода», «Международная кооперация и экспорт» и «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы». Наряду с приоритетными региональными проектами возможно также принятие приоритетных региональных программ и формирование портфелей по направлениям.

Важно ликвидировать недочеты и недоработки в рамках уже утвержденных проектов. Начать нужно с переформулировки абстрактных и неточных целей, которые должны быть составлены согласно принципу SMART, то есть соответствовать 5 ключевым критериям: конкретность, измеримость, достижимость, актуальность и определенность во времени. Для более ясного понимания продемонстрируем рекомендацию на реальном примере.

Проанализируем паспорт принятого по направлению «Международная кооперация и экспорт» приоритетного регионального проекта «Развитие экспорта Свердловской области». В нем указана следующая цель: «Сформировать в Свердловской области благоприятную среду для ведения экспортной деятельности посредством...». Далее следуют отвлеченные формулировки мероприятий, по ряду которых отсутствуют целевые показатели. Не уточнены и временные рамки, что противоречит принципу SMART. Опираясь на информацию, представленную в других таблицах паспорта проекта, постараемся выстроить цель по всем правилам. На наш взгляд, наиболее правильной будет формулировка « Увеличение объема экспорта промышленной несырьевой продукции предприятий инвестиционного и железнодорожного машиностроения, химического комплекса и авиастроения до 2,5 млрд. долл. США не позднее 2025 года». Можно произвести уточнения финансовых рамок – 343 млн. руб.

Продолжая анализ данного приоритетного проекта стоит отметить нелогичность некоторых целевых показателей. Например, не совсем понятна связь показателя «количество иностранных граждан, обучающихся по основным образовательным программам на территории Свердловской области» с ранее приведенной целью проекта. Подобные недочеты также следует устранить. Обратить внимание необходимо на таблицу с рисками и возможностями, где конкретики не хватает мероприятиям по предупреждению рисков и реализации возможностей. В частности, в качестве пути минимизации рисков негативного влияния санкционной политики предлагается применение механизмов межгосударственного торгово-экономического сотрудничества России с зарубежными странами. О каких именно механизмах идет речь, в паспорте не уточняется. В таком случае необходимо добавление перечня определенных механизмов и параметров их предполагаемого использования. Приведенные ошибки не являются случайностью и относятся не только к рассмотренному проекту. Это вполне типичные недоработки региональных приоритетных проектов Свердловской области, которые подлежат легко осуществимым корректировкам.

Наконец, никакие преобразования невозможны без достаточной обеспеченности государственных органов кадрами, обладающими должной квалификацией в сфере проектного управления. Соответствующие программы по обучению служащих при сотрудничестве с высшими учебными заведениями Урала уже действуют, но пока не обрели необходимого масштаба. Требуется их дальнейшее расширение с целью охвата максимального числа государственных служащих и проведение политики по стимулированию специалистов к качественной подготовке в данной сфере.

Таким образом, структура проектных органов Свердловской области и нормативно-правовая база на региональном уровне выстроены вполне адекватно и в целом соответствуют примеру Белгородской области. Однако эффективность функционирования сложившейся системы остается на недостаточно высоком уровне, что приводит к отставанию уральского региона от менее экономически развитой Белгородской области. В качестве основных проблем были выявлены отклонения от правил проектного управления при формировании государственных программ и приоритетных региональных проектов (программ), отсутствие данных документов по ряду стратегических направлений развития РФ, а также дефицит квалифицированных в области проектной деятельности государственных служащих. Устранение подобных нарушений, обучение кадров и разработка дополнительных проектов при использовании всего потенциала созданной на региональном уровне структуры проектных органов и нормативной базы позволят вывести проектное управление в Свердловской области на качественно новый уровень.

Литература

  1. Ефремов В.С. Проектное управление: модели и методы принятия решений // Менеджмент в России и за рубежом. 2001. № 6
  2. Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти: Распоряжение Минэкономразвития России от 14 апреля 2014 года № 26Р-АУ. [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
  3. Предварительные итоги оценки Индекса проектной деятельности по регионам представили на Красноярском экономическом форуме. [Электронный ресурс] – URL: https://pm.center/company/news/predvaritelnye-itogi-otsenki-indeksa-proektnoy-deyatelnosti-po-regionam-predstavili-na-krasnoyarskom/ (дата обращения 29.05.2018)
  4. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2006. [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
  5. Свердловское правительство в двухнедельный срок разработает план реализации «нового майского» Указа Президента России. [Электронный ресурс] – URL: http://www.midural.ru/news/list/document131513/ (дата обращения 15.06.2018)

Воронов Н.Д., Гринева С.И.

Региональный опыт внедрения проектного управления на примере Свердловской и Белгородской областей

  • Управление проектами: теория методика практика


Яндекс.Метрика