Развитие лесного хозяйства России посредством планов, программ и проектов

Гаева В.В. , Шубенкова Е.С.

Значимую часть территории России составляют леса. Лес – это бесценный природный ресурс, который дает огромные возможности для социально-экономического развития страны, обеспечивает сохранение благоприятной окружающей среды. В современном мире по большей мере лес является экономически выгодным ресурсом для пополнения собственных карманов. Люди используют лесные ресурсы для своей выгоды. Несмотря на то, что государство ежегодно пытается бороться с незаконными вырубками леса, ужесточая нормативно-правовую базу, нелегалы находят лазейки и продают леса заграницу.

В 2007 году Лесным кодексом была предусмотрена передача ряда полномочий в сфере лесных отношений на региональный уровень, а также, был сформирован набор инструментов для управления по части использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Лесной план субъекта РФ является одним из таких инструментов.

В соответствии с Лесным кодексом РФ лесной план субъекта РФ представляет собой документ лесного планирования, где определяются цели и задачи лесного планирования, а также пути осуществления планируемого исследования лесов в определенных зонах. Также лесной план субъекта РФ предполагает разработку карт с обозначением границ лесничеств, лесопарков, а также зон их планируемого освоения.

Лесной план субъекта РФ составляется на десять лет, учитывая материалы лесоустройства, результаты государственной инвентаризации лесов, государственного лесного реестра, отчетных показателей об эксплуатации, охране, о защите и воспроизводстве лесов, планов социально-экономического развития субъекта РФ и документов территориального планирования субъекта РФ.

Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти РФ устанавливает типовую форму и состав лесного плана, а также порядок его подготовки[1].

Так, приказом Рослесхоза «Об утверждении типовой формы и состава лесного плана субъекта РФ, порядка его подготовки» были обозначены конкретные составляющие лесного плана[4]:

  • характеристика состояния лесов и их использования;
  • основные направления использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов;
  • оценка экономической эффективности реализации мероприятий по осуществлению планируемого освоения лесов.

Нами был рассмотрен лесной план Свердловской области, разработанный на 2009-2018 года. План состоит из 13 Глав, в каждой, из которой отображены характеристики лесов, меры, показатели и основные направления деятельности для благоприятного развития лесного хозяйства.

На сегодняшний день большая часть мероприятий, указанных в лесном плане Свердловской области является напутственными положениями к “Государственной программе Свердловской области «Развитие лесного хозяйства на территории Свердловской области до 2024 года»

Мы рассмотрели данную программу с точки зрения программного управления.Четкое и ясное понимание, постановка конкретной цели, грамотно сформулированный алгоритм – являются основой для успешной реализации и исполнения запланированных показателей. Именно поэтому на сегодняшний день достаточно часто применяется проектно-ориентированный подход. Этот подход позволяет не выходить за рамки, обрести конкретику в целях, сроках, ресурсах, исполнителях.

Итак, проведем небольшой анализ соответствия Программы «Развитие лесного хозяйства на территории Свердловской области до 2024 года» требованиям программного управления[3]. Отметим, что в Программу включено 5 подпрограмм, отвечающих за различные аспекты лесохозяйственной деятельности.  Для каждой из целей Программы разработана подпрограмма. Рассмотрим подпрограммы.

Постановка цели – один из важных этапов проекта. Цель одновременно должны совмещать краткость и полноту информации. В рассматриваемых нами подпрограммах сформулированы следующие цели[2]:

  • Цель 1. Сокращение потерь лесного хозяйства от пожаров и воздействия вредных организмов
  • Цель 2. Обеспечение баланса выбытия и использования лесов
  • Цель 3. Повышение продуктивности и качества лесов, создание условий для рационального и интенсивного использования лесов при сохранении ихэкологических функций и биологического разнообразия
  • Цель 4. Эффективное использование лесов и лесных ресурсов, находящихся в собственности Свердловской области, обеспечение исполненияполномочий Свердловской области в области лесных отношений в целях социально-экономического развития Свердловской области
  • Цель 5. Повышение эффективности управления лесами

С точки зрения проектного управления, поставленные программой цели,составлены некорректно. Во-первых, у целей отсутствует ограничения по времени, конкретные сроки. Во-вторых, отсутствуют ожидаемые показатели результатов – без измеримости поставленной цели невозможно судить об ее выполнении. Во многих целях стоит критерий «эффективно/повысить эффективность» - но что это означает и в чем измеряется неизвестно. В-третьих, отсутствуют качественные характеристики – обоснование для чего необходим конечный результат.

Что касается финансирования программы – так же выделим некоторые особенности. В паспорте подпрограмм объемы финансирования представлены по годам реализации подпрограммы, тесть на каждый год своя сумма. Но особенностью является то, что план мероприятий по реализации программыразбит на этапы. В каждый этап входит временной отрезок длительностью в два года.Последующее«точечное»нзначение бюджетных средств - отсутствует.Форма распределения финансовых ресурсов, представленная в подпрограммах Программы «Развитие лесного хозяйства на территории Свердловской области до 2024 года», является не конкретизированной. Распределение ресурсов по мероприятиям несет свободный характер и долю субъективизма – что, конечно, повышает риск нерационального использования денежных средств в рамках реализации программы.

Мы рассмотрели лишь малую часть программы, но уже можем отметить, что недочеты в составление программы есть. Важно, что совершение ошибки на «фундаментальном» уровне – этапе постановки цели, могут привести в дисбаланс всю последующую конструкцию реализации программы. Результативность рассматриваемой нами программы покажет время, но развитие Лесного хозяйства на территории Свердловской области осуществляется уже несколько лет, и у нас есть возможность изучить насколько эффективно исполняется Программа и все ли фактические показатели в ней соответствуют плановым.

 

Таблица 1 - Плановые и фактические показатели Государственной программы «Развитие лесного хозяйства на территории Свердловской области до 2024 года» за 2017 г.

Подпрограмма

Показатель

Единица измерения

2017г. план

2017г. факт

Процент выполнения

1. Охрана и защита лесов

Доля лесных пожаров, ликвидированных в течение первых суток со дня обнаружения (по количеству случаев), в общем количестве лесных пожаров

процент

56,34

96,38

171,1

Доля крупных лесных пожаров в общем количестве лесных пожаров

процент

9,46

2,30

411,3

Отношение площади проведенных санитарно-оздоровительных мероприятий к площади погибших и поврежденных лесов

процент

35,5

40,7

114,6

2. Воспроизводство лесов

Отношение площади лесовосстановления к площади выбытия лесов в результате сплошных рубок

процент

100

106

106,0

Доля лесных культур в общем объеме лесовосстановления на землях лесного фонда

процент

21,4

20,7

96,7

3. Обеспечение использования лесов

 

Лесистость территории Свердловской области

процент

68,6

68,7

100,1

Доля площади ценных лесных насаждений в составе занятых лесными насаждениями земель лесного фонда

процент

57,2

92,6

161,9

Доля выписок, предоставленных гражданам и юридическим лицам, обратившимся в орган государственной власти субъекта РФ в области лесных отношений за получением государственной услуги по предоставлению выписки из государственного лесного реестра, в общем количестве принятых заявок на предоставление данной услуги

процент

90

85

94,4

Доля площади земель лесного фонда, переданных в пользование, в общей площади земель лесного фонда

процент

29,5

32,5

110,2

Объем платежей в бюджетную систему РФ от использования лесов, расположенных на землях лесного фонда, в расчете на 1 га земель лесного фонда

Руб/га

66,7

66,8

100,1

4. Организация ведения лесного и лесопаркового хозяйства в лесных парках, изменение границ лесопарковых и зеленых зон

 

Отношение площади проведенных санитарно-оздоровительных мероприятий к площади погибших и поврежденных лесных насаждений в лесных парках

процент

23

64

278,3

Доля площади лесных парков, переданных в аренду, в общей площади лесных парков

процент

1,4

2,2

157,2

Доля площади покрытых лесной растительностью земель в общей площади лесных парков

процент

85,1

84,9

99,8

Объем платежей в бюджетную систему Свердловской области от использования лесов, находящихся в собственности Свердловской области в расчете на 1 га

Руб/га

1010

974

96,4

Количество принятых решений по изменению границ лесопарковых и зеленых зон

шт.

12

20

166,7

5.

Обеспечение реализации государственной программы Свердловской области «Развитие лесного хозяйства на территории Свердловской области до 2020 года»

 

Отношение количества привлеченных к административной ответственности лиц к количеству рассмотренных дел об административных правонарушениях

процент

85

86

101,2

Доля устраненных административных правонарушений в общем количестве выявленных административных правонарушений

процент

75

61

81,3

Средняя численность лесной охраны на одну тыс. га земель лесного фонда

человек

0,01

0,02

200

Доля специалистов лесного хозяйства, прошедших повышение квалификации, в общей численности работников лесного хозяйства

процент

0,78

1,16

148,7

Осуществление контроля за деятельностью подведомственных учреждений

процент

100

100

100,0

Большинство фактических показателей были перевыполнены относительно плановых, что говорит о положительной тенденции в развитии лесопромышленной отрасли. Так, к наиболее существенному перевыполнению показателей относится:

  1. Сокращение доли крупных лесных пожаров в общем количестве лесных пожаров. На наш взгляд, данный показатель имеет положительную динамику благодаря проводимым мероприятиям мероприятий по охране лесов от пожаров, в том числе по использованию всех имеющихся сил и средств пожаротушения, а также сложившимся благоприятным погодным условиям для тушения лесных пожаров;
  2. В связи со снижением объемов сплошных рубок площадь лесовосстановления по отношению к площади выбытия лесов увеличилась;
  3. Увеличена доля площади земель лесного фонда, переданных в пользование, в общей площади земель лесного фонда, что обусловлено заключением договоров аренды на основании приоритетных инвестиционных проектов с целью рационального и эффективного использования лесов;
  4. Площадь проведенных санитарно-оздоровительных мероприятий возросла почти в три раза по отношению к площади погибших и поврежденных лесных насаждений в лесных парках. Такая статистика способствует сохранению системы защитных лесов, а также обеспечению в них качественного лесного хозяйства;
  5. Повысилась доля специалистов лесного хозяйства, прошедших повышение квалификации, в общей численности работников лесного хозяйства за счет внедрения эффективного дистанционного обучения.

Но нельзя и исключит тот факт, что некоторые показатели не достигли плановых значений. Это может объясняться несколькими причинами:

  1. Уровень плановых показателей изначально был нереалистичен и нереализуем, что также является ошибкой построения программы.
  2. Возникновение непредвиденных ситуаций (природных, человеческий фактор), не зависящих от органов власти, которые выполняют нормативы;
  3. Внесение изменений вышестоящими органами в систему лесного хозяйства;

В качестве мер по совершенствованию программного управления в сфере лесного хозяйства мы предлагаем:

  1. Сотрудникам проектного офиса и проектного комитета необходимо пройти переквалификацию с целью совершенствования своих умений и навыков в области составлении соответствующих проектов и программ.
  2. Внести изменения в программу: конкретизировать цели, сформулировать реалистичные показатели, детализировать распределение бюджетных средств по мероприятиям.
  3. Модернизация нормативной правовой базы, регулирующей государственное управление в лесном хозяйстве
  4. Переход к взаимодействию в электронном виде в процессе оказания государственных услуг и исполнения государственных функций, как между органами власти, так и с хозяйствующими субъектами и гражданами

Предложенные нами меры могут повлиять на существующую ситуацию с программным управлением в Свердловской области в сфере лесного хозяйства. Грамотно составленные планы, программы и проекты позволяют добиваться достойных результатов в развитии ленного хозяйства Свердловской области и России в целом.

Литература

  1. Лесной кодекс Российской Федерации[Электронный ресурс]: Федеральный закон от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 29.12.2017). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»
  2. Об утверждении государственной программы Свердловской области "Развитие лесного хозяйства на территории Свердловской области  до 2024 года [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Свердловской области от 24.10.2013 № 1298-ПП (ред. 31.05.2017)Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»
  3. Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти [Электронный ресурс]: Распоряжение Министерства экономического развития РФ от 14 апреля 2014 г. № 26Р-АУ Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»
  4. Об утверждении типовой формы и состава лесного плана субъекта Российской Федерации, порядка его подготовки[Электронный ресурс]:  Приказ Рослесхоза от 05.10.2011 № 423 Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»

Гаева В.В., Шубенкова Е.С.

Развитие лесного хозяйства России посредством планов, программ и проектов

  • Управление проектами: теория методика практика


Яндекс.Метрика